entraide judiciaire Panama

(approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Panama, signée à Panama le 11 juillet 2023)

La commission adopte l’article 1er non modifié.

(approbation de la convention d’extradition entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Panama, signée à Panama le 11 juillet 2023)

La commission adopte l’article 2 non modifié.

L’ensemble du projet de loi est ainsi adopté.

   Annexe 1 :
texte de la commission des affaires étrangères

Est autorisée l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Panama, signée à Panama le 11 juillet 2023, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Est autorisée l’approbation de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Panama, signée à Panama le 11 juillet 2023, et dont le texte est annexé à la présente loi.

   Annexe 2 :
liste des personnes auditionnées par la rapporteure

-
Ministère de l’Europe et des affaires étrangères

   Mme Aude de Amorim, ambassadrice de France au Panama ;

   Mme Milca Michel‑Gabriel, magistrate, chargée de mission auprès du chef du service des conventions, des affaires civiles et de l’entraide judiciaire de la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire ;

   M. Nicolas Lafosse, rédacteur en charge du Panama, du Costa Rica et de Cuba au sein de la mission du Mexique, d’Amérique centrale et des Caraïbes de la direction des Amériques et des Caraïbes ;

   Mme Claire Giroir, conseillère juridique à la mission des accords et traités de la direction des affaires juridiques.

-
Ministère de la Justice

   Mme Marie‑Charlotte Aubry, adjointe à la cheffe de bureau de la négociation pénale européenne et internationale de la direction des affaires criminelles et des grâces.

([1]) Les Échos, « La Chine contrôle‑t‑elle réellement le canal de Panama ? », 22 janvier 2025.

([2]) Swiss info, « El canal de Panamá entrega un aporte de 2.470,7 millones de dólares al fisco », 2024.

([3]) BBC news info, « Cuánto depende del Canal la economía de Panamá y qué otras industrias explican la riqueza del país que más creció en América Latina en las últimas décadas », 18 décembre 2024.

([4]) Depuis 2023, le phénomène météorologique El Niño s’intensifie, ce qui provoque une hausse des températures de l’eau. Contrairement au canal de Suez, celui du Panama dépend fortement de l’eau douce, les lacs artificiels environnants alimentant les écluses du canal.

([5]) Forbes, « El Canal de Panamá aprueba los recursos para un nuevo embalse, clave en época de sequías », 24 février 2025.

([6]) Ces traités prévoyaient qu’en tant que voie d’eau de transit international, le canal demeurerait neutre. Le droit de maintenir des forces militaires et des bases stratégiques américaines sur le territoire panaméen relève des prérogatives exclusives du Panama. Les navires de l’armée américaine conservent cependant une priorité de passage en reconnaissance de la contribution importante des États‑Unis à la construction du canal au début du XXe siècle.

([7]) La Chine a également procédé à plusieurs investissements au Panama, à l’instar de l’édification d’un quatrième pont sur le Canal, ou de l’installation de 300 caméras de haute sécurité sur la zone franche de Colón.

([8]) Provoquant ainsi le retrait du Panama des nouvelles routes de la soie.

([9]) Dont la propriété appartient au conglomérat hongkongais CK Hutchison.

([10]) Le Figaro, « L’Américain BlackRock prend le contrôle des ports du canal de Panama », 4 mars 2025.

([11]) ONU info, « Un demi‑million de personnes ont traversé la jungle du Darien, l’ONU réclame coopération et solidarité », 7 décembre 2023.

([12]) Ibid.

([13]) Organisation des Nations unies, Haut‑commissariat aux droits de l’Homme, « Darién Gap : a risky path in search of a safer life », 5 septembre 2023.

([14]) Abel Alvarado, « US and Panama sign agreement that aims to close the Darién Gap to ‘illegal migrants’ », CNN, 1er juillet 2024.

([15]) Voir notamment l’article de Diana Roy, « Here’s Where Trump’s Deportations Are Sending Migrants », Council on Foreign Relations, 8 avril 2025.

([16]) À l’occasion de la visite du secrétaire d’État américain Marco Rubio le 2 février 2025, le président panaméen José Mulino a proposé que le Panama accueille temporairement les migrants expulsés des États‑Unis, s’agissant notamment de ressortissants asiatiques, avant de procéder à leur expulsion vers leurs pays d’origine.

([17]) La Nación, « El limbo migratorio que enfrentan los ciudadanos expulsados a Panamá desde Estados Unidos », 6 avril 2025.

([18]) Le montant des importations françaises depuis le Panama a atteint 19 millions d’euros en 2023.

([19]) Soit une hausse d’environ 24 % depuis 2022.

([20]) La France est ainsi le 17e pays fournisseur du Panama en 2023.

([21]) Impliquant l’intervention des sociétés Degremont et Suez.

([22]) Participation d’Alstom, de Thalès Cim, de TSO, de Sofratesa et de Systra.

([23]) Soit 8 % du budget de l’État en 2023.

([24]) En 2004, les gouvernements du Costa Rica, du Panama, de l’Équateur et de la Colombie ont créé le CMAR, dont l’objectif principal est d’établir un cadre international pour la conservation conjointe des écosystèmes de la région. Soutenue par les Nations unies, cette initiative comprend les aires marines protégées des îles Galápagos, Gorgona, Malpelo, Coiba et Cocos. Elle promeut un usage et une gestion durables des ressources marines, le maintien de la connectivité entre les principaux écosystèmes marins de la région, ainsi qu’une collaboration scientifique entre les pays membres.

([25]) Elle atteint désormais 900 élèves.

([26]) Le SENACYT a également décidé de la création d’un institut sur les technologies de l’information et de la communication, dont le projet est soutenu par l’Université Pau Pays de l’Adour.

([27]) Avec 19 magistrats de liaison implantés à l’étranger, dont l’un au Brésil, la France dispose de l’un des réseaux les plus développés au monde.

([28]) Il n’est pas prévu à ce jour d’étendre la compétence de ce poste sur l’ensemble de l’Amérique centrale.

([29]) Appui à la Lutte contre le Crime Organisé dans la Région Caraïbes.

([30]) Programa de Asistencia Contra el Crimen Transnacional Organizado en América Latina.

([31]) Agence de l’UE pour la coopération judiciaire en matière pénale.

([32]) Agence de l’UE pour la coopération policière.

([33]) Convention sur les stupéfiants du 30 mars 1961, convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984, convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes du 19 mars 1988, convention contre la criminalité transnationale du 15 novembre 2000, convention contre la corruption du 31 octobre 2003.

([34]) Convention sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983 et convention sur la cybercriminalité du 23 novembre 2001.

([35]) Le Panama est considéré comme un pays de droit civil, par opposition au système anglo‑saxon dit de « common law » fondé sur le rôle central de la jurisprudence.

([36]) Bien que le ministère public panaméen soit indépendant du pouvoir exécutif, contrairement au parquet français.

([37]) Dont 23 en cours d’exécution.

([38]) Mission donnée par un juge d’instruction à toute autorité judiciaire relevant d’un autre État de procéder en son nom à des mesures d’instruction ou à d’autres actes judiciaires.

([39]) Demandes d’actes formulées par le ministère public à l’attention de son homologue étranger.

([40]) Acte par lequel les autorités judiciaires transmettent à leurs homologues étrangères les informations et les éléments de procédure nécessaires à la poursuite d’un individu mis en cause sur leur territoire.

([41]) Dont une en cours d’exécution.

([42]) Le Conseil économique et financier (ECOFIN) de l’UE a cependant décidé le 21 février 2025 de maintenir le Panama sur l’annexe I de la liste des juridictions non coopératives en matière fiscale, dite « liste noire », tout en précisant que le Panama s’est engagé d’ici l’été 2026 à satisfaire le critère relatif à l’échange de renseignements fiscaux sur demande et à solliciter une revue par les pairs du Forum mondial de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

([43]) Deux demandes ont déjà été satisfaites et une demande est actuellement en cours d’examen par les autorités panaméennes.

([44]) Lorsque l’État requérant élargit les motifs de sa demande d’extradition à des faits différents de ceux contenus dans sa demande initiale.

([45]) Le Panama a ainsi conclu des conventions d’extradition avec le Paraguay, la Colombie, le Royaume‑Uni, le Mexique, l’Espagne, l’Ukraine, l’Uruguay, le Costa Rica, les États‑Unis, le Pérou, le Brésil, la Russie et la République dominicaine.

([46]) Tels que l’Argentine, le Brésil, la Colombie, le Mexique, le Costa Rica, le Paraguay, le Pérou, Cuba, l’Uruguay, le Suriname, Sainte‑Lucie, le Venezuela et la République dominicaine.

([47]) L’article 1er énumère ainsi de manière non exhaustive les différents types d’entraide judiciaire envisageables et précise que toute autre forme d’entraide conforme aux objectifs de la convention est possible, à condition qu’elle soit conforme à la législation de la partie requise. L’entraide ne peut être refusée au motif que la demande vise une personne morale même si la législation de la partie requise ne comprend pas de dispositions relatives à la responsabilité d’une personne morale.

([48]) La jurisprudence considère comme infraction politique ou connexe à une infraction politique, toute infraction créée pour protéger les droits politiques des citoyens, l’existence, l’organisation et le fonctionnement de l’État ou toute infraction qui restreint une liberté publique. Ainsi, en matière extraditionnelle, les infractions prévues aux articles 410‑1 à 414‑9 du code pénal consistant en des atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation sont considérées comme des infractions politiques.

([49]) Il s’agit notamment de la transmission des demandes par voie dématérialisée et des indications (objet, délais…) qui doivent y figurer.

([50]) Suivant l’accord de la partie requise, les autorités de la partie requérante ou les personnes mentionnées dans la demande peuvent assister à l’exécution de celle‑ci ou procéder à l’interrogatoire d’un témoin ou d’un expert. Cependant, dans sa décision n° 98‑408 DC du 22 janvier 1999, le Conseil constitutionnel a jugé qu’une autorité étrangère ne saurait procéder elle‑même à des auditions sur le territoire national mais pourrait uniquement assister à l’exécution de la demande d’entraide. Ainsi, les autorités panaméennes ne disposeront pas du droit de procéder à l’interrogatoire d’un témoin ou d’un expert en France.

([51]) Cette immunité cesse lorsque la personne ayant eu la possibilité de quitter le territoire de la partie requérante pendant quinze jours consécutifs après que sa présence n’était plus requise par les autorités judiciaires est néanmoins demeurée sur ce territoire ou y est retournée après l’avoir quitté.

([52]) La partie requise prend ainsi les mesures nécessaires autorisées par sa législation pour empêcher que ces produits fassent l’objet de transactions, soient transférés ou cédés avant qu’un tribunal de la partie requérante n’ait pris une décision définitive à leur égard. La partie requise doit également, dans la mesure où sa législation le permet et sur demande de la partie requérante, envisager à titre prioritaire de restituer à la partie requérante les biens demandés, notamment en vue de l’indemnisation des victimes ou de la restitution au propriétaire légitime, sous réserve des droits des tiers de bonne foi. À la demande de la partie requérante, la partie requise peut exécuter une décision définitive de confiscation prononcée par les autorités judiciaires de la partie requérante.

([53]) Selon ce qu’autorisent la législation propre à chaque partie et le consentement de la personne concernée.

([54]) La partie requise doit également communiquer les renseignements concernant des comptes bancaires déterminés et des opérations bancaires réalisées pendant une période déterminée sur un ou plusieurs comptes spécifiés dans la demande, y compris les renseignements concernant tout émetteur ou récepteur.

([55]) Article 2 alinéa i) de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000.

([56]) Ces agents sont ainsi assimilés aux fonctionnaires de la partie sur le territoire de laquelle ils opèrent. Dans le domaine civil, la partie dont les fonctionnaires ont causé des dommages à des tiers rembourse à l’autre partie les sommes versées aux victimes ou à leurs ayants‑droits.

([57]) Il s’agit alors d’une demande d’assistance technique adressée à la partie requise.

([58]) Si le Panama n’a pas fait l’objet d’une « décision d’adéquation » de la part de la Commission européenne reconnaissant un niveau de protection adéquate des données personnelles, des garanties pour la protection des données sont néanmoins prévues, telles que la définition de restrictions pour l’utilisation des données personnelles, la subordination de la réutilisation de ces données et de leur transfert ultérieur vers un État tiers ou une organisation internationale au consentement préalable de la France, l’institution d’un droit au recours au bénéfice des personnes concernées et l’obligation de préserver la sécurité des données. Ces mesures instituent des « garanties appropriées » au sens de la directive européenne « Police – Justice », qui autorisent par conséquent le transfert des données personnelles dans le cadre défini par la convention d’entraide. En outre, le Panama a adopté la loi du 26 mars 2019 qui a pour objet de renforcer la protection des données personnelles.

([59]) Exclusivement par négociations diplomatiques entre les parties.

([60]) L’entrée en vigueur a lieu le premier jour du deuxième mois suivant la date de réception de la dernière des notifications attestant de l’accomplissement des procédures de ratification propres à chacune des parties.

([61]) Cependant, l’attentat ou la tentative d’attentat contre un chef d’État ou d’un membre de sa famille, le génocide, les crimes de guerre ou les crimes contre l’humanité et les infractions pour lesquelles les deux parties ont l’obligation, en vertu d’un traité multilatéral, de soumettre le cas à leurs autorités compétentes pour décider des poursuites ou d’accorder l’extradition ne sont pas considérés comme des infractions politiques.

([62]) Les actes interruptifs ou suspensifs de prescription intervenus dans la partie requérante doivent cependant être pris en considération par la partie requise, dans la mesure où sa législation le permet.

([63]) La remise peut également être refusée si la personne a été définitivement condamnée ou a bénéficié d’une décision de relaxe ou d’acquittement dans un État tiers pour les infractions objet de la demande d’extradition.

([64]) Le Panama a aboli la peine de mort dès 1903.

([65]) Sauf à ce que la partie requérante donne des assurances suffisantes à la partie requise en s’engageant à ce que la peine de mort ne soit ni prononcée ni exécutée.

([66]) Il s’agit notamment des modalités de transmission des demandes et des indications (objet, qualification des faits infractionnels, peines encourues, règles de prescription…) qui doivent y figurer.

([67]) Dans le cas contraire, la personne concernée est remise en liberté et la partie requise peut par la suite refuser son extradition pour les mêmes faits.

([68]) La remise peut également intervenir à titre temporaire lorsque des circonstances particulières l’exigent ou encore être différée lorsqu’en raison de l’état de santé de la personne concernée, son transfert est susceptible de mettre sa vie en danger ou d’aggraver son état.

([69]) Si les biens sont susceptibles de saisie ou de confiscation sur le territoire de la partie requise, cette demande ne fait pas obstacle à la possibilité d’une remise temporaire ou conditionnelle des biens et la nécessaire préservation des droits de la partie requise ou des tiers sur lesdits objets.

([70]) Des exceptions sont néanmoins prévues à ce principe lorsque la partie requise y consent ou lorsque la personne concernée, ayant eu la possibilité de quitter le territoire de la partie à laquelle elle a été livrée, ne l’a pas quitté dans un délai de soixante jours suivant sa libération définitive ou y est retournée volontairement après l’avoir quitté.

([71]) Elle doit notamment être formée par écrit, mentionner l’infraction pour laquelle l’extradition est demandée, contenir un exposé des faits ainsi que tous les renseignements disponibles permettant l’identification et la localisation de la personne recherchée et faire part de l’intention exprimée par la partie requérante d’envoyer une demande d’extradition.

([72]) Conformément aux exceptions prévues par l’article 16.

([73]) Exclusivement par négociations diplomatiques entre les parties.

([74]) L’entrée en vigueur a lieu le premier jour du deuxième mois suivant la date de réception de la dernière des notifications attestant de l’accomplissement des procédures de ratification propres à chacune des parties.

([75]) À l’instar de l’interdiction de la peine capitale prévue par l’article 66‑1 de la Constitution.

([76]) Dans son arrêt « Soering contre Royaume‑Uni » rendu le 7 juillet 1989, la Cour européenne des droits de l’Homme considère que l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales interdit l’extradition de personnes susceptibles de faire l’objet de traitements inhumains ou dégradants.

([77]) En application du principe de non bis in idem, l’article 694‑4 du code de procédure pénale interdit l’extradition vers la partie requérante si un jugement définitif de condamnation, d’acquittement ou de relaxe a été prononcé par une juridiction de la partie requise à raison de l’infraction pour laquelle la remise est demandée.

([78]) Dans son arrêt « Koné » rendu le 3 juillet 1996, le Conseil d’État érige au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République le refus de procéder à l’extradition d’un ressortissant pour des motifs politiques.

([79]) Les quatre demandes d’extradition ou d’extension d’extradition actuellement adressées par la France au Panama concernent notamment des infractions délictuelles et criminelles relatives à l’escroquerie aggravée, au blanchiment de capitaux, à la détention ou à l’usage de faux, ou encore au vol en bande organisée.