rapport d'information sur l'autonomie financière des collectivités territoriales

Le chapitre IV du titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par deux articles LO. 1114‑5 et LO. 1114‑6 ainsi rédigés :

« Art. LO. 1114‑5. – Afin de contribuer au respect de l’obligation mentionnée au dernier alinéa de l’article LO. 1114‑3, il est défini pour chacune des catégories de collectivités territoriales mentionnées à l’article LO. 1114‑1 un ratio d’autonomie fiscale à partir du rapport entre :

« 1°Le produit des impositions de toutes natures que la loi attribue en tout ou partie aux collectivités territoriales concernées et dont elle les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif. Pour la catégorie des communes, ces ressources fiscales sont augmentées du montant de celles qui bénéficient aux établissements publics de coopération intercommunale ;

« 2°La totalité des ressources de ces collectivités territoriales, à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie. Pour la catégorie des communes, la totalité des ressources est augmentée dans les conditions mentionnées au deuxième alinéa de l’article LO. 1114‑3.

« Le ratio d’autonomie fiscale ne peut être inférieur à quarante pour cent pour la catégorie des communes et à vingt pour cent pour les autres catégories de collectivités territoriales.

« Pour chaque catégorie de collectivités territoriales, le niveau du ratio d’autonomie fiscale sur une année donnée ainsi que ses modalités de calcul et son évolution sont présentés par le Gouvernement au Parlement dans le cadre du rapport sur les ressources propres mentionné à l’article LO. 1114‑4.

« Si, pour une catégorie de collectivités territoriales, le ratio d’autonomie fiscale ne répond pas aux règles fixées au quatrième alinéa du présent article, les dispositions nécessaires sont arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait. 

« Art. LO. 1114‑6. – Pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la baisse des ressources, constatée sur un exercice par rapport à l’exercice précédent, découlant des effets cumulés des dispositions législatives réduisant, à périmètre de compétences constant, un prélèvement sur les recettes de l’État ou un transfert de produit d’imposition de toute nature dont la loi n’autorise pas les collectivités concernées à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou bien opérant une ponction, temporaire ou non, sur les ressources propres de ces collectivités, ne peut excéder 2 % des recettes totales de fonctionnement constatées au 1er janvier de l’année dans les comptes de gestion afférents au pénultième exercice. Au sens du présent alinéa, les recettes totales de fonctionnement correspondent aux recettes réelles de fonctionnement des budgets principaux de l’ensemble des collectivités territoriales de la catégorie concernée, minorées des atténuations de produits, des recettes exceptionnelles et des transferts financiers entre les collectivités de cette catégorie.

« Pour la catégorie des communes, le premier alinéa est mis en œuvre selon les modalités particulières ci‑après :

« 1°La baisse des ressources des communes est augmentée de celle, constatée sur le même exercice par rapport à l’exercice précédent, découlant des effets cumulés des dispositions législatives réduisant, à périmètre de compétences constant, un prélèvement sur les recettes de l’État bénéficiant aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un transfert de produit d’imposition de toute nature dont la loi n’autorise pas les établissements publics de coopération intercommunale concernés à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou bien opérant une ponction, temporaire ou non, sur les ressources de ces établissements publics de coopération intercommunale assimilables à des ressources propres au sens du premier alinéa de l’article LO. 1114‑2 ;

« 2°Les recettes totales de fonctionnement des communes sont augmentées des recettes réelles de fonctionnement des budgets principaux de l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, telles que constatées au 1er janvier de l’année dans les comptes de gestion afférents au pénultième exercice, minorées des atténuations de produits, des recettes exceptionnelles et des transferts financiers entre les communes et ces établissements publics de coopération intercommunale. »

Le titre préliminaire de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un article 1 L ainsi rédigé :

« Art. 1 L. – Au plus tard le dernier jour de la session ordinaire, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur les orientations des finances des administrations publiques locales comportant :

« 1°Une actualisation des données mentionnées au 4° de l’article 1 K ;

« 2°Une description des orientations de sa politique économique, budgétaire et sociale susceptibles d’avoir un impact sur les finances des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

« 3°Une évaluation à moyen terme des montants par catégorie de l’ensemble des transferts de l’État aux collectivités territoriales. 

« Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

   ANNEXE 2 : DÉTAIL DES RECETTES DES COLLECTIVITÉS PAR CATÉGORIE

Les tableaux ci-après récapitulent, par catégorie de collectivités territoriales, les recettes totales (hors emprunts) perçues en 2024, au sein desquelles ont été distinguées les recettes fiscales sur lesquelles les autorités locales disposent d’un pouvoir de taux ou d’assiette ([199]).

Recettes des départements (2024)

Type de recette

Pouvoir de taux

Pouvoir d'assiette

Montant

(en millions d’euros)

DMTO avec pouvoir de taux

Oui

Oui

9 857

Taxe d'aménagement

Oui

Oui

396

Taxe de séjour

Oui

Non

41

Octroi de mer (outre-mer)

Oui

Non

51

Taxes sur les carburants (outre-mer)

Oui

Non

105

Total des recettes fiscales avec pouvoir de taux ou d’assiette

10 473

Autres recettes

Montant

(en millions d’euros)

Ressources fiscales sans pouvoir de taux ou d’assiette ([200])

40 257

Dont TVA transférée (compensation suppression TH et CVAE)

20 691

Dont taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)

9 420

Recettes réelles de fonctionnement (RRF) non fiscales

21 210

Dont concours de l’État

9 990

Recettes d’investissement hors emprunts

3 400

Dont FCTVA

1 220

Recettes totales hors emprunts

75 340

Recettes des régions et collectivités assimilées (2024)

Type de recette

Pouvoir de taux

Pouvoir d'assiette

Montant

(en millions d’euros)

Certificats d'immatriculation (véhicules)

Oui

Non

2 362

Taxe d'aménagement

Oui

Oui

39

Octroi de mer (outre-mer)

Oui

Oui

396

Taxes sur les carburants (outre-mer)

Oui

Oui

346

Taxe additionnelle spéciale annuelle (région IDF)

Oui

Non

77

Total des recettes fiscales avec pouvoir de taux ou d’assiette

3 220

Autres recettes

Montant

(en millions d’euros)

Ressources fiscales sans pouvoir de taux ou d’assiette ([201])

22 170

Dont TVA transférée (compensations diverses)

16 409

Recettes réelles de fonctionnement (RRF) non fiscales

5 640

Dont concours de l’État

1 860

Recettes d’investissement hors emprunts

7 030

Dont FCTVA

630

Recettes totales hors emprunts

38 060

   EXAMEN PAR LA DÉLÉGATION

Lors de sa réunion du mercredi 1er juillet 2026 à 15 heures, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a examiné le présent rapport et en a autorisé la publication.

Le compte rendu de cette réunion peut être consulté en ligne, sur le site de l’Assemblée nationale :

https://assnat.fr/2eAYWd

*

*     *

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

Personnes auditionnées en réunion plénière

– MM. Christophe Jerretie, président du conseil d’orientation des finances locales, et Luc-Alain Vervisch, directeur des études et de la recherche de la Banque Postale (audition conjointe du 24 septembre 2025) ;

– MM. Damien Cazé, conseiller maître, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, et Jean-Pierre Viola, conseiller maître, président de section, et Mme Virginie Chastel-Dubuc, conseillère référendaire en service extraordinaire (audition conjointe du 26 novembre 2025) ;

– MM. Olivier Henno, sénateur du Nord, et Thomas Dossus, sénateur du Rhône, président et rapporteur de la commission d’enquête sénatoriale sur la libre administration des collectivités territoriales, privées progressivement de leurs recettes propres, et sur les leviers à mobiliser demain face aux défis de l'investissement dans la transition écologique et les services publics de proximité (audition conjointe du 13 janvier 2026) ;

– MM. Thomas Rougier, secrétaire général de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Matthieu Rouveyre, avocat en droit public et enseignant-chercheur en droit des collectivités territoriales, et Yann Le Meur, fondateur du cabinet Ressources consultants finances et professeur d’économie et de finances publiques à l’université de Rennes 1 (table ronde du 19 mai 2026) ;

– M. Charles de Courson, député de la Marne, ancien rapporteur général du budget (audition du 20 mai 2026) ;

– M. Jean-Pierre Viola, conseiller maître, président de section, sur des chapitres thématiques consacrés aux collectivités territoriales du rapport public annuel 2026 de la Cour des comptes (audition du 9 juin 2026).

Personnes auditionnées en réunion non plénière

– M. François Écalle, président de FIPECO, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes (audition du 24 juin 2025) ;

– Mme Géraldine Chavrier, professeure de droit public à l’université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne (audition du 25 juin 2025) ;

– M. Michel Bouvier, professeur émérite de finances publiques à l’université de Paris 1 Panthéon‑Sorbonne et président de l’Association pour la Fondation internationale des finances publiques (Fondafip) (audition du 2 juillet 2025) ;

– M. Vincent Dussart, professeur de droit public à l’université Toulouse Capitole, directeur de l’Institut Maurice Hauriou (audition du 30 septembre 2025).

([1]) La composition du groupe de travail figure au verso de la présente page.

([2]) Rapport de la commission de développement des responsabilités locales, présidée par M. Olivier Guichard, député de Loire-Atlantique – Vivre ensemble – pages 19, 26 et 61.

([3]) Contribution écrite adressée par France Urbaine au secrétariat de la délégation le 11 juin 2026.

([4]) Propos tenus par M. François Rebsamen, ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, devant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation le 4 mars 2025.

([5]) Rapport de la commission de développement des responsabilités locales précité (page 62).

([6]) En 2024 : 13,9 % (départements) et 8,5 % (régions) – cf. page 29 infra.

([7]) Ex-taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

([8]) Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

([9]) Art. 186 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 et art. 195 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.

([10]) Jugement exprimé en audition (13 janvier 2026) par MM. Olivier Henno, sénateur du Nord, et Thomas Dossus, sénateur du Rhône, président et rapporteur de la commission d’enquête sénatoriale sur la libre administration des collectivités territoriales, privées progressivement de leurs recettes propres, et sur les leviers à mobiliser demain face aux défis de l'investissement dans la transition écologique et les services publics de proximité.

([11]) Propos tenus par M. Christophe Jerretie, président du conseil d’orientation de La Banque Postale (audition du 24 septembre 2025).

([12]) Entretien accordé à La Gazette des communes en janvier 2023 par MM. Laignel et Lambert, alors présidents respectivement du CFL et du CNEN.

([13]) En application de l’art. 52 de la LOLF.

([14]) Décision n° 2026-901 DC du 19 janvier 2026, loi de finances pour 2026.

([15]) Table ronde du 19 mai 2026.

([16]) Devenu « revenu de solidarité active » (RSA) en 2009.

([17]) La liste des personnes auditionnées figure en annexe.

([18]) Audition du 2 juillet 2025.

([19]) Rapport de la commission de développement des responsabilités locales, présidée par M. Olivier Guichard, député de Loire-Atlantique – Vivre ensemble – octobre 1976 (pages 61 et 62).

([20]) Loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979.

([21]) Intégrées dans la DGF par la loi du 3 janvier 1979, les anciennes bases de ce VRTS représentent encore aujourd’hui une portion significative de la part forfaitaire de la DGF des communes.

([22]) Rapport sénatorial n° 89 (1980-1981) du 6 novembre 1979 sur le projet de loi complétant la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 (page 6).

([23]) Art. 38 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979. À partir du 1er janvier 1990, la DGF est indexée sur un indice composite associant l'indice des prix à la consommation (IPC) et une fraction de l'évolution du PIB, et non plus liée à la TVA (art. 47 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990). Elle est désindexée à partir de 2011 et fixée en valeur.

([24]) Rapport sénatorial précité.

([25]) Taux annuel composé = (montant de l’année 1981/ montant de l’année 1979) (1/2) où 2 = (1981-1979).

([26]) Lois de finances initiales pour 2023 et 2025.

([27]) Ordonnance n° 59‑108 du 7 janvier 1959 portant réforme des impositions perçues au profit des collectivités locales (art. 17 et 18).

([28]) Art. 3 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980.

([29]) Loi du 10 janvier 1980 précitée (art. 2).

([30]) Il s’applique aux taxes foncières, à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et la cotisation foncière des entreprises (CFE).

([31]) En particulier les lois n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

([32]) Proposition de loi portant décentralisation de l’État n° 1557 déposée le 10 décembre 1979.

([33]) Depuis la loi du 5 avril 1884, les conseils municipaux avaient la capacité de régler par leurs délibérations les « affaires de la commune ». Ce principe de compétence générale a été étendu aux départements et aux régions par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 en ses art. 23 et 59.

([34]) Érigées en collectivités territoriales de plein exercice par la même loi.

([35]) « Requiem pour une clause générale de compétence ? » - La semaine juridique - Administrations et collectivités territoriales - 2011 - n° 2 (page 16).

([36]) CC, 79-104 DC, 23 mai 1979.

([37]) Audition du 25 juin 2025.

([38]) CC, 79-104 DC, 23 mai 1979 (considérant n° 9).

([39]) Ibid.

([40]) Contribution foncière (devenue taxe foncière), contribution personnelle mobilière (devenue taxe d’habitation), contribution des patentes (devenue taxe professionnelle) et impôt des portes et fenêtres (supprimé en 1926).

([41]) Le produit des « 4 vieilles » s’élevait en 1994 à 241,3 milliards de francs sur un total de dépenses de fonctionnement de 402,8 milliards de francs (rapport de l’Observatoire des finances locales – 1996).

([42]) Audition du 2 juillet 2025 précitée.

([43]) Un mouvement de contestation de la pression fiscale naît en Isère en décembre 1968 autour d’un groupe d’indépendants mené par Gérard Nicoud, un cafetier de La Bâtie-Montgascon (38). Une perception est envahie par un groupe de contestataires à La Tour-du-Pin (38) en avril 1969, puis le mouvement se répand dans d’autres régions en 1969 et en 1970.

([44]) Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 (art. 2).

([45]) Étude de La Banque postale – Regards sur la fiscalité locale (1986-2018) – 2019 – page 8.

([46]) Question écrite de M. Gérard Chasseguet, député de la Sarthe, n° 8868 adressée au ministre chargé du budget le 1er février 1982

([47]) Art. 13 de la loi n° 82-540 du 28 juin 1982 de finances rectificative pour 1982.

([48]) Art. 44 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

([49]) Art. 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

([50]) Séance qui a débouché sur la décision 91-298 DC précitée.

([51]) Procès-verbal de la séance du 24 juillet 1991 (page 38).

([52]) Loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux (art. 56).

([53]) Loi n° 92-655 du 15 juillet 1992 portant diverses dispositions d'ordre fiscal (art. 3).

([54]) La réforme a été jugée conforme à la Constitution par la décision CC, 90-277 DC, du 25 juillet 1990.

([55]) Procès-verbal de la séance du 25 juillet 1990 (pages 17 et 18).

([56]) CC, 2000-432 DC du 12 juillet 2000, loi de finances rectificative pour 2000.

([57]) Loi constitutionnelle n° 2003‑276 du 28 mars 2003

([58]) Communiqué de presse du Conseil des ministres du 16 octobre 2002.

([59]) Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004.

([60]) Il s’agit des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.

([61]) Rapport de la commission des lois du Sénat n° 27 (2002-2003) du 23 octobre 2002 (pages 7 et 177).

([62]) Art. LO. 1114‑2 (second alinéa) et LO. 1114‑3 (alinéa 2).

([63]) CC, 2009-599 DC, 29 décembre 2009 (considérant 64) : « Considérant, enfin, qu'il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale. »

([64]) Audition du 30 septembre 2025.

([65]) Art. 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([66]) Art. 8 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 et art. 55 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([67]) Art. LO. 1114‑4 du CGCT.

([68]) Rapport sur l’autonomie financière des collectivités territoriales publié en 2025.

([69]) Audition du 30 septembre 2025 précitée.

([70]) Cf. page 5 supra.

([71]) Dette couvrant trois passifs financiers de l’ensemble des administrations publiques : numéraires et dépôts, titres de créances et crédits. C’est une dette brute, consolidée et exprimée à sa valeur de remboursement.  

([72]) Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) – Comptes annuels base 2010 et Informations rapides n° 78 (27 mars 2026).

([73]) Eurostat - Euro-indicateurs du 22 avril 2025.  

([74]) Déficit permettant de stabiliser le ratio d’endettement, c’est-à-dire le solde budgétaire qui ne prend pas en compte les charges d’intérêts.

([75]) b du 1 de l’art. 3 du TSCG.

([76]) Le déficit des APUL s’élevait à 16,7 milliards d’euros en 2024, soit à peine plus de 10 % du déficit global (152.5 milliards d’euros).

([77]) Selon l’INSEE (INSEE Première n° 2054 – 28 mai 2025), les dépenses des APUL s’élevaient à 329,7 milliards d’euros en 2024, soit 19,7 % des dépenses publiques globales (1 670,2 milliards d’euros).

([78]) Présentation effectuée par la Cour des comptes le 26 novembre 2025 (page 15).

([79]) « Au vu de leur montant, les dépenses fiscales constituent un enjeu majeur pour le respect de la trajectoire des finances publiques » (Piloter les évaluer les dépenses fiscales – note thématique de juillet 2023 – page 7).

([80]) « Jaune » budgétaire annexé au PLF 2006 (page 9) et rapport de la Cour des comptes sur les comptes de l’État en 2004 (page 50).

([81]) Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au PLF 2026 (page 33) et rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2025 – résultats et gestion (page 88).

([82]) La TVA, un impôt à recentrer sur son objectif de rendement pour les finances publiques (rapport du CPO de février 2023) – pages 15 et 20.

([83]) Dépenses réelles de fonctionnement toutes strates confondues et hors consolidation – rapports de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) 2009, 2011 et 2014.

([84]) Note publiée sur le site FIPECO le 5 novembre 2024.

([85]) Cf. page 59 infra.

([86]) La conduite par l’État de la décentralisation – octobre 2009 (page 86).

([87]) Art. 11 de la loi de programmation n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Depuis la loi de programmation 2018-2022, l’objectif d’évolution se limite aux dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

([88]) Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 (art. 46) et D de la partie III de l’annexe à la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019.

([89]) Le dispositif avait été annoncé par le Premier ministre à Cahors le 14 décembre 2017.

([90]) 60 millions d’euros en 2016.

([91]) Les collectivités qui ne souhaitaient pas adhérer à un contrat se voyaient imposer une cible d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de 1,2 % par an.   

([92]) Propos prononcés le 28 mars 2018 lors d’un colloque sur les « 15 ans » de la « réforme Raffarin ».  

([93]) Dépenses réelles de fonctionnement consolidées toutes strates confondues (rapports OFGL 2019 et 2021).

([94]) En commençant par les taxes régionales et départementales : suppression des parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 (art. 53) ; suppression de la taxe régionale additionnelle aux DMTO en loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 (art. 29) ; suppression de la part régionale de la taxe d’habitation en loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000 (art. 11), puis transfert de la part départementale au bloc communal par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 (art.2) ; suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour les particuliers en loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001 (art. 6).

([95]) Dernier alinéa de l’art. 95 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, codifiée au premier alinéa de l’art. L. 1614-5 du CGCT.

([96]) Alinéa premier de l’art. L. 1614-4 du CGCT codifiant l’art. 98 de la loi précitée du 7 janvier 1983.

([97]) Actions n° 02 à 06 du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission RCT, regroupant environ 1,7 milliard d’euros de crédits (AE = CP).

([98]) Prévus aux 1° et 2° de l’art. L. 4332-1 du CGCT.

([99]) Cette modalité de financement des collectivités territoriales, qui déroge au principe d’universalité budgétaire, a été admise par le Conseil constitutionnel en 1982 (décisions n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 et n° 98-405 DC du 29 décembre 1998). L’art. 6 de la LOLF prévoit qu’ « un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ».

([100]) Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au PLF pour 2026, page 69.

([101]) Ibidem, page 34.

([102]) Observatoire des finances locales, rapport 2009.

([103]) Pré-rapport de l’OFGL 2026 (annexe 2 tableau A8).

([104]) Agences d’urbanisme, agences de l’eau, centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS/CIAS), établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), fonciers (EPF) ou d’aménagement (EPA), services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), etc. mais aussi IDFM et la SGP.

([105]) Audition du 24 septembre 2025.

([106]) L’analyse de ces mesures a fait l’objet d’un rapport d’information (n° 727) de MM. Tristan Lahais et Nicolas Ray, rapporteurs au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur le projet de loi de finances pour 2025 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([107]) Art. 186 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([108]) Art. 196 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.

([109]) 300 millions d’euros ont été restitués aux collectivités et aux EPCI en 2026 au titre du DILICO 1, soit un tiers du montant prélevé après affectation à hauteur de 10 % aux différents fonds de péréquation.

([110]) Art. 109 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([111]) Institué par le 2° du B du XXIV de l’article 55 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([112]) Art. 29 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([113]) IV de l’art. 129 de la loi de finances pour 2026.

([114]) Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), dotation pour transferts d’exonération de fiscalité directe locale (DCTCE) et fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDTP).

([115]) Rapport sur la situation des finances publiques locales, pages 62 à 64.

([116]) Propos tenus lors de l’audition du 25 juin 2025 précitée.

([117]) Audition du 30 septembre 2025 précitée.

([118]) Selon l’Observatoire des territoires, le ratio de propriétaires était de 88,2 % dans la commune de Chambord (27) en 2022.

([119]) En 2022, le ratio était, par exemple, de 33,4 % à Paris et de seulement 23,6 % à Saint-Denis (93).

([120]) Revue Pouvoirs locaux n° 130 (avril 2026) – pages 12 à 14.

([121]) Entretien au journal Ouest-France publié le 26 avril 2025.

([122]) Rapport n° 2463 du 10 avril 2024 – Un nouvel acte de décentralisation – page 12.

([123]) Décentralisation : le temps de la confiance – 30 mai 2024 – page 51.

([124]) Audition du 24 juin 2025 précitée.

([125]) Audition du 2 juillet 2025 précitée.

([126]) Rapport sénatorial n° 92 (1991-1992) du 19 novembre 1991 – tome III - annexe 32 (page 14).

([127]) Ibid. (page 13).

([128]) Rapport n° 912 du 9 mai 2018 – Expérimentation et différenciation territoriale – Autonomie financière des collectivités territoriales – proposition n° 1 (page 68).

([129]) « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources » (art. 72‑2, alinéa 3, de la Constitution).

([130]) L’alinéa 3 de l’art. 72‑2 de la Constitution serait ainsi rédigé : « Les recettes fiscales, dont les collectivités territoriales peuvent, dans les limites prévues par la loi, fixer l’assiette, le taux ou le tarif et leurs autres ressources propres représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. »

([131]) Communication du 21 juin 2023 relative à l’autonomie financière et à l’autonomie fiscale des collectivités territoriales à l’issue des réformes des finances locales (recommandations n° 1 et 2 – pages 20 et 21).  

([132]) Rapport sénatorial n° 834 (2024-2025) du 8 juillet 2025 – recommandation n° 2 (pages 68 et 69).

([133]) Dans leur commentaire sur la décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004 relatif à la loi organique sur l’autonomie financière, les services du Conseil constitutionnel précisent que le minimum du ratio d’autonomie peut être inférieur à 50 % dans la mesure où l’article 72-2 de la Constitution mentionne une part « déterminante » et non une part « prépondérante ». En revanche, la volonté du constituant serait « dénaturée » si le minimum était fixé à un « niveau trop bas (par exemple, inférieur à 20 %) ».

([134]) Rapport sénatorial précité de la commission d’enquête sur la libre administration des collectivités territoriales (cf. page 9 supra).

([135]) Cf. page 28 supra.

([136]) Audition du 20 mai 2026 précitée.

([137]) Devenue ensuite loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

([138]) Audition du 2 juillet 2025 précitée.

([139]) Rapport de l’OFGL 2025 (page 202).

([140]) cf. f du 3° et c du 3° bis de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale dans sa version résultant de l’entrée en vigueur en 2024 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([141]) Le rapport sénatorial précité fait état d’un coût annuel évalué à 11 milliards d’euros pour la rénovation de ces infrastructures communales.

([142]) I4CE, « Panorama des financements climat », mars 2021 et Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, « Les incidences économiques de l’action pour le climat », France Stratégie, mai 2023.

([143]) 650 millions d’euros d’autorisations d’engagement été inscrits dans le PLF pour 2026.

([144]) Cour des comptes, rapport sur les finances publiques locales 2026, page 104.

([145]) Décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025 relatif au taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.

([146]) Cour des comptes, rapport sur les finances publiques locales 2026, page 135.

([147]) Dans son rapport d’activité 2025, le CNEN évaluait le coût supplémentaire pour les collectivités généré par les 223 textes examinés en 2024, à 565 millions d’euros par an.

([148]) Table ronde du 19 mai 2026.

([149]) Audition précitée du 30 septembre 2025.

([150]) Castelnau d’Estrétefonds (31).

([151]) Table ronde précitée du 19 mai 2026.

([152]) Défini comme l’addition des dépenses de personnel et d’énergie et des annuités d’emprunt, rapportée aux recettes réelles de fonctionnement (RRF). Il est utilisé comme seuil d’alerte de marge de manœuvre en matière d’endettement.

([153]) Voir infra page 59 l’exemple de la compensation du transfert du RMI/RSA.

([154]) Communiqué de presse de l’AMF du 9 avril 2024.

([155]) Les quatre groupes de travail portaient sur la prévisibilité pluriannuelle des recettes et l’investissement (GT 1), la situation financière des départements (GT 2), les effectifs et la masse salariale des collectivités (GT 3) et les modalités des relations financières entre l’État et les collectivités (GT 4)

([156]) Communiqué de presse de l’AMF et des autres associations d’élus locaux du 7 mai 2025.

([157]) Audition du 13 janvier 2026 précitée.

([158]) Rapport précité de la commission d’enquête sénatoriale, page 77.

([159]) Audition du 24 septembre 2025 précitée.

([160]) Recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI).

([161]) Recommandation n° 5 du rapport (page 16) : « Créer un Conseil d'orientation des finances locales chargé de produire des données et des analyses de référence pour encadrer les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, définir des trajectoires pluriannuelles et assurer le suivi de l'adéquation des recettes locales à l'évolution des charges des collectivités. »

([162]) Art. 113 de la loi n° 2015-991du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, (NOTRe) codifié à l’art. L. 1211-4 du CGCT. L’OFGL remplace l’Observatoire des finances locales, institué par l’art. 75 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) en tant que « formation spécialisée du comité [des finances locales] ».

([163]) Audition du 2 juillet 2025 précitée.

([164]) Audition du 25 juin 2025 précitée.

([165]) Les Länder ont toutefois un pouvoir fiscal sur certaines taxes dont l’impôt foncier et celui sur les successions, à hauteur d’environ 25 % de leurs ressources. En application de l’art. 109 de la Loi fondamentale, les Länder ne peuvent, en principe, financer aucune dépense par l’emprunt.

([166]) Art. 109a de la Loi fondamentale (Grundgesetz).

([167]) Loi organique 8/1980 du 22 septembre 1980 de financement des communautés autonomes.

([168]) Dernier alinéa de l’art. 52 de la LOLF issu de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([169]) La Cour des comptes avait émis cette recommandation dans son rapport sur les finances publiques locales de 2015 avant de l’abandonner. Une proposition de loi constitutionnelle (n° 869) en ce sens a été déposée en 2022 par M. Éric Kerrouche, sénateur, et examinée en première lecture par la commission des lois du Sénat qui l’a rejetée.

([170]) Réponse au questionnaire du 27 mai 2026.

([171]) La réforme de 2021 précitée a également introduit à l’art. 1K de la LOLF une disposition prévoyant notamment la transmission du PSMT par le Gouvernement au Parlement avant sa présentation à la Commission européenne au mois de mai. Ces documents peuvent donner lieu à un débat au Parlement. En 2026, le débat sur le rapport d’avancement annuel (RAA) du suivi de l’exécution du PSMT a eu lieu le 27 avril 2026 à l’Assemblée nationale et le lendemain au Sénat.

([172]) Audition du 2 juillet 2025 précitée.

([173]) Décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004 (considérant 35).

([174]) Commentaires de la décision n° 2011-144 QPC du 30 juin 2011 (page 18).

([175]) Notamment la dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite sur le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relation avec les collectivités territoriales ».

([176]) Sauf, bien entendu, si la mesure réglementaire porte spécifiquement sur l’exercice de la compétence transférée.

([177]) Loi n° 2003‑1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité. Le RMI est devenu la partie « socle » du revenu de solidarité active (RSA) en 2009.

([178]) Guyane et Mayotte en 2019, La Réunion en 2020, les Pyrénées‑Orientales et la Seine-Saint-Denis en 2022 et l’Ariège en 2023.

([179]) Fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui relève de la fiscalité transférée, et le Fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI), qui est un prélèvement sur recettes (PSR).

([180]) En particulier au travers de différentes mesures figurant dans le « pacte de confiance et de responsabilité » du 16 juillet 2013 et intégrées dans la loi n° 2013‑1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

([181]) Rapport de l’OFGL 2025 (page 183).

([182]) Charte signée dans le cadre du Conseil de l’Europe.

([183]) Audition du 25 juin 2025 précitée.

([184]) II et III de l’art. 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008.

([185]) Lois de finances pour 2012 et 2013.

([186]) Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010.

([187]) Rapport sénatorial n° 834 (2024-2025) du 8 juillet 2025 précité (recommandation n° 4 – pages 73 et 74).

([188]) Art. L. 1614‑1 à L. 1614‑11 du CGCT.

([189]) Audition du 25 juin 2025 précitée.

([190]) Ibid.

([191]) CC, n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014, loi de finances pour 2015.

([192]) CC, n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, loi de programmation des finances publiques pour les années 2018‑2022.

([193]) Réduction de la DCRTP des régions (cf. page 40 supra).

([194]) CC, n° 2026-901 DC du 19 février 2026, loi de finances pour 2026 (cons. 166).

([195]) La règle de la « part déterminante » des ressources propres mentionnée à l’alinéa 3 de l’article 72‑2 de la Constitution s’applique à des « catégories » de collectivités territoriales et non à des collectivités seules.

([196]) C’est le choix opéré par le législateur organique au travers des art. LO. 1114­‑2 et LO. 1114‑3 précités.

([197]) Dispositif de lissage conjoncturel (cf. page 39 supra).

([198]) Le Conseil constitutionnel rappelle régulièrement que « les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales […] sont au demeurant inopérants s’agissant des établissements publics de coopération intercommunale (par exemple : CC, n° 2026‑901 DC du 19 février 2026, loi de finances pour 2026, cons. 167).

([199]) Source : délégation à partir des données du rapport de l’OFGL 2025 (pages 133, 134, 135, 138 et 202).

([200]) Le montant des ressources fiscales affiché ici est net des éventuelles compensations reçues ou versées. Il correspond donc à celui des états financiers consolidés des départements dans le rapport de l’OFGL (page 133).

([201]) Le montant des ressources fiscales affiché ici est net des éventuelles compensations reçues ou versées. Il correspond donc à celui des états financiers consolidés des régions dans le rapport de l’OFGL (page 134).