rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires étrangères visant à apporter une contribution parlementaire à la définition des contours d’un accord de paix entre la Serbie et le Kosovo

Le Kosovo et la Serbie développeront entre eux des relations normales et de bon voisinage, fondées sur l’égalité des droits.

Le Kosovo et la Serbie seront guidés par leurs aspirations mutuelles à l’adhésion à l’UE.

Conformément aux ASA [accords de stabilisation et d’association] signés par les deux parties, le Kosovo et la Serbie régleront leurs différends exclusivement par des moyens pacifiques et s’abstiendront de recourir à toute menace ou usage de la force.

Elles réaffirment l’inviolabilité, aujourd’hui et à l’avenir, de la frontière/séparation existant entre elles et s’engagent à respecter pleinement l’intégrité territoriale de l’autre.

Le Kosovo et la Serbie partent du principe qu’aucune des deux parties ne peut représenter l’autre dans la sphère internationale ni agir en son nom.

La Serbie ne s’opposera pas à l’adhésion du Kosovo à une quelconque organisation internationale.

Le Kosovo et la Serbie favoriseront les relations pacifiques dans les Balkans occidentaux et contribueront à la sécurité régionale et à la coopération en Europe.

Le Kosovo et la Serbie agissent dans le respect mutuel de la juridiction de chaque partie.

Article 7

Le Kosovo et la Serbie se déclarent prêts à régler les questions pratiques et humanitaires dans le cadre du processus de normalisation de leurs relations. Ils concluent des accords en vue de développer et de promouvoir, sur la base de ce Traité et dans leur intérêt mutuel, la coopération dans les domaines de l’économie, de la science et de la technologie, des transports, des relations judiciaires, des postes et télécommunications, de la santé, de la culture, du sport, de la protection de l’environnement et d’autres domaines. Les détails ont été établis dans le Protocole additionnel.

Le Kosovo et la Serbie échangent des missions permanentes. Elles sont établies au siège du gouvernement respectif.

Les questions pratiques relatives à l’établissement des missions sont traitées séparément.

Le Kosovo et la Serbie conviennent que ce Traité n’affecte pas les traités et accords internationaux bilatéraux et multilatéraux déjà conclus par eux-mêmes ou les concernant.

—  1  —

   ANNEXE N° 3 : L’accord de bruxelles-ohrid
du 27 février 2023

The Contracting Parties,

Conscious of their responsibility for the preservation of peace,

Committed to contribute to fruitful regional co-operation and security in Europe and to overcome the legacy of the past,

Aware that the inviolability of frontiers and respect for territorial integrity and sovereignty and the protection of national minorities are a basic condition for peace,

Proceeding from the historical facts and without prejudice to the different view of the Parties on fundamental questions, including on status questions,

Desirous to create the conditions for cooperation between the Parties for the benefit of the people,

Have agreed as follows:

The Parties shall develop normal, good-neighbourly relations with each other on the basis of equal rights.

Both Parties shall mutually recognise their respective documents and national symbols, including passports, diplomas, licence plates, and customs stamps.

Both Parties will be guided by the aims and principles laid down in the United Nations Charter, especially those of the sovereign equality of all States, respect for their independence, autonomy and territorial integrity, the right of self-determination, the protection of human rights, and non-discrimination.

In conformity with the United Nations Charter, the Parties shall settle any disputes between them exclusively by peaceful means and refrain from the threat or use of force.

Article 4

The Parties proceed on the assumption that neither of the two can represent the other in the international sphere or act on its behalf.

Serbia will not object to Kosovo’s membership in any international organisation.

Neither Party will block, nor encourage others to block, the other Party’s progress in their respective EU path based on their own merits. Both Parties shall respect the values referred to in Articles 2 and 21 of the Treaty of the European Union.

While the present Agreement constitutes an important step of normalization, both Parties will continue with new impetus the EU-led Dialogue process which should lead to a legally binding agreement on comprehensive normalization of their relations.

The Parties agree to deepen future cooperation in the fields of economy, science and technology, transport and connectivity, judicial and law enforcement relations, posts and telecommunications, health, culture, religion, sport, environmental protection, missing persons, displaced persons and other similar areas through the conclusion of specific agreements.

The details will be agreed in additional agreements facilitated by the EU-led Dialogue.

Both Parties commit to establish specific arrangements and guarantees, in accordance with relevant Council of Europe instruments and by drawing on existing European experiences, to ensure an appropriate level of self-management for the Serbian community in Kosovo and ability for service provision in specific areas, including the possibility for financial support by Serbia and a direct communication channel for the Serbian community to the Government of Kosovo.

The Parties shall formalise the status of the Serbian Orthodox Church in Kosovo and afford strong level of protection to the Serbian religious and cultural heritage sites, in line with existing European models.

The Parties shall exchange Permanent Missions. They shall be established at the respective Government’s seat.

Practical questions relating to the establishment of the Missions shall be dealt with separately.

Both Parties take note of the EU’s and other donors’ commitment to establish a special investment and financial support package for joint projects of the Parties in economic development, connectivity, green transition and other key areas.

The Parties shall establish a joint Committee, chaired by the EU, for monitoring the implementation of this Agreement.

Both Parties confirm their obligation to implement all past Dialogue agreements, which remain valid and binding.

Both Parties commit to respect the Implementation Roadmap annexed to this Agreement.

—  1  —

Annexe n° 4 : ANNEXE sur la MISE EN ŒUVRE À L’ACCORD de bruxelles-OHRID, PUBLIÉE LE 18 MARS 2023

Cette annexe fait partie intégrante de l’accord.

Le Kosovo et la Serbie s’engagent pleinement à respecter tous les articles de l’accord ainsi que cette annexe, et à mettre en œuvre toutes leurs obligations respectives découlant de l’accord et de cette annexe rapidement et de bonne foi.

Les parties prennent note que l’accord et l’annexe de mise en œuvre feront partie intégrante des processus respectifs d’adhésion à l’Union européenne (UE) pour le Kosovo et la Serbie. Les Parties notent qu’immédiatement après l’adoption de l’accord et de cette annexe, le facilitateur de l’UE entamera le processus d’amendement des critères du chapitre 35 pour la Serbie afin de refléter les nouvelles obligations de la Serbie découlant de l’accord et de cette annexe. L’ordre du jour du groupe spécial de normalisation pour le Kosovo reflétera également les nouvelles obligations du Kosovo découlant de l’accord et de cette annexe.

Les parties conviennent d’approuver la déclaration sur les personnes disparues, telle que négociée dans le cadre du dialogue facilité par l’UE, comme une question d’urgence.

Pour mettre en œuvre l’article 7, le Kosovo lance immédiatement des négociations dans le cadre du dialogue facilité par l’UE en vue d’établir des arrangements et garanties spécifiques pour assurer un niveau approprié d’autogestion pour la communauté serbe au Kosovo, en conformité avec les accords de dialogue précédents pertinents, tels que déterminés par le Facilitateur de l’UE.

Les parties conviennent de créer un comité de suivi conjoint, présidé par l’UE, dans un délai de 30 jours. La mise en œuvre de toutes les dispositions sera assurée et supervisée par le Comité de suivi conjoint.

Pour mettre en œuvre l’article 9, l’UE organisera une conférence de donateurs dans un délai de 150 jours afin de mettre en place un programme d’investissement et d’aide financière pour le Kosovo et la Serbie. Aucun versement n’aura lieu avant que l’UE ne détermine que toutes les dispositions de l’accord ont été pleinement mises en œuvre.

Le Kosovo et la Serbie conviennent que tous les articles seront mis en œuvre indépendamment les uns des autres.

L’ordre des paragraphes de cette annexe ne préjuge pas de l’ordre de leur mise en œuvre.

Le Kosovo et la Serbie conviennent de ne pas bloquer la mise en œuvre d’aucun des articles.

Toutes les discussions liées à la mise en œuvre de l’accord auront lieu dans le cadre du dialogue facilité par l’UE.

Le Kosovo et la Serbie reconnaissent que tout manquement à leurs obligations découlant de l’accord, de cette annexe ou des accords de dialogue précédents pourrait avoir des conséquences négatives directes sur leurs processus respectifs d’adhésion à l’UE et sur les aides financières qu’ils reçoivent de l’UE.

—  1  —

   Contribution complémentaire portée à titre personnel par M. Frédéric Petit, député de la 7ème circonscription des Français établis à l’étranger (Allemagne, Europe centrale et Balkans)

Les Balkans sont l’avenir de l’Union européenne. Ces pays qui constituaient l’ancienne Yougoslavie se posent aujourd’hui les mêmes questions que celles qui traversaient les membres fondateurs de l’UE, hier : peut-on construire des lendemains communs en s’unissant à son ennemi d’hier ? Sur quels sujets avancer ? À quel rythme ? De la réponse à ces questions dépend sans doute la pertinence de la réponse que nous avons apportée ici. Faut-il rappeler qu’au moment où Français et Allemands décident de s’engager dans la construction européenne, la Sarre est encore française ?

Dans sa stratégie pour les Balkans occidentaux lancée en 2019, déjà, la France reconnaissait qu’une grande partie de l’avenir et de la cohésion européenne se joue dans les Balkans. C’est d’autant plus vrai aujourd’hui que le contexte géopolitique a profondément changé depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine, en 2022 et davantage encore depuis l’élection de Donald Trump à la Maison Blanche. L’Europe ne peut plus compter désormais sur son allié américain face à l’impérialisme du Kremlin de plus en plus menaçant. Elle a un impérieux et urgent besoin de sécuriser son flan Est en intégrant les pays des Balkans, et donc, la Serbie et le Kosovo.

Les poches de conflits encore existantes entre les deux entités serbes et kosovares, ne sont pas insurmontables : les deux nations partagent des lieux d’histoire commune ; lors de notre mission, nous avons pu visiter Mitrovica, où les Serbes du Kosovo subissent certes des provocations, voire connaissent le harcèlement, mais ils ne sont pas en état de siège, ni même menacés d’exactions ou de crimes. En réalité, le conflit est non seulement largement instrumentalisé, mais également maintenu sur le feu de manière artificielle, des deux côtés, répondant de facto à des enjeux de politique intérieure et de compétition électorale ou de lutte de pouvoir à court terme.

Boycotter les élections municipales dans ces municipalités, sous prétexte de la fragilité et du délai des engagements du gouvernement Kosovar était une erreur, mais c’était tout aussi préjudiciable d’en valider les résultats sous prétexte de « constitutionnalité » et de prendre en otage les électeurs qui avaient été poussés au boycott.

Bien plus préoccupants sont les vrais sujets dont on ne parle pas ou peu, cachés derrière des lieux communs et les divisions soi-disant irréductibles que certains ont plaisir à monter en épingle. Que l’on soit officiellement membre, comme la Bulgarie ou la Croatie, ou simplement candidat à l’adhésion, le rôle de l’Union européenne, et c’est la première de ses valeurs, est d’œuvrer à la résolution des conflits par le haut, par la mise en commun d’enjeux stratégiques et vitaux pour la jeunesse, pour les sociétés civiles. Plutôt que de compter les virgules dans les statuts de la fameuse association des municipalités, il est urgent de s’occuper par exemple du retour des Serbes, ceux qui y étaient installés depuis des générations, dans tout le Kosovo ; de s’attaquer de concert au fléau du grand banditisme qui défie les autorités tant kosovares que serbes, voire même internationales, en jouant sur les zones grises du droit et des frontières.

Il revient à l’Europe d’anticiper ces situations et de proposer dès maintenant les réponses adéquates, à même de fédérer les sociétés civiles et les « libérer » des vieilles querelles. La France a d’importants atouts dans cette diplomatie des sociétés civiles : lutte contre les armes de petits calibres, lycées français établis de chaque côté de la haine, coopération anti-mafia, soutien au RYCO, qui est aux Balkans ce que l’OFAJ a représenté dans la réconciliation franco-allemande.

([1]) Ushtria Çlirimtare e Kosovës, soit l’Armée de libération du Kosovo, organisation paramilitaire qui a combattu pour l’indépendance du Kosovo.

([2]) « Serbia-Kosovo relations : confrontation and normalisation », Parlement européen, briefing, 12 février 2019.

([3]) Le mandat initial de la mission EULEX couvre deux objectifs opérationnels : un objectif de suivi, d’encadrement et de conseil, pour apporter son soutien aux institutions du Kosovo chargées de faire respecter l’État de droit et le dialogue entre Belgrade et Pristina, et un objectif exécutif visant à soutenir les décisions judiciaires en matière de justice constitutionnelle et de justice civile, à engager des poursuites et à statuer dans certaines affaires pénales. Le 8 juin 2018, le Conseil a décidé de recentrer le mandat de la mission et de mettre un terme au volet exécutif judiciaire d’EULEX pour ne conserver que la seule mission « État de droit » (EULEX KOSOVO).

([4]) Décision (PESC) 2025/1161 du Conseil.

([5]) Au cours de la guerre du Kosovo (1998-1999), plusieurs milliers de personnes, principalement issues de minorités ethniques, ont été déplacées au sein du territoire kosovar ou ont fui vers d’autres territoires de l’ex-Yougoslavie. Si beaucoup sont revenues, certaines demeurent aujourd’hui encore réfugiées ou déplacées, parfois sans logement permanent à l’intérieur ou à l’extérieur du Kosovo.

([6]) Ces difficultés sont, par exemple, rapportées dans le Memorandum following the Commissioner’s mission to Kosovo from 30 May to 3 June 2022 de la commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Dunja Mijatović, publié le 18 octobre 2022 : https://rm.coe.int/1680a88e42

([7]) « Serbie et Kosovo : un accord historique qui trace la voie à des avancées décisives dans leurs perspective européennes », communiqué de presse de la Commission européenne, 22 avril 2013. Consultation en ligne : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/fr/ip_13_347/IP_13_347_FR.pdf

([8]) « Serbie et Kosovo : l’ambiguïté constructive », compte rendu du déplacement du groupe interparlementaire d’amitié France-Balkans occidentaux du Sénat en Serbie et au Kosovo entre le 16 et 20 septembre 2013.

([9]) Nom de l’entité serbe de Bosnie-Herzégovine dirigée par Milorad Dodik. Suite à sa condamnation, le 26 février 2025, à six ans d’interdiction d’exercer un mandat public et à un an de prison, Dodik a plongé le pays dans une grave crise politique et constitutionnelle en multipliant les initiatives et mesures visant à une sécession pacifiste de la Republika Srpska du reste du pays.

([10]) Le processus de coopération en Europe du Sud-Est (SEECP) constitue, depuis le lancement de cette initiative en 1996, la seule forme de coopération issue de l’Europe du Sud-Est, regroupant les pays de la région c’est‑à‑dire l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, la Grèce, le Kosovo, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Slovénie, la Roumanie et la Turquie. Depuis 2008, le dispositif de la coopération régionale a été revalorisé du point de vue institutionnel par la mise en place du conseil de coopération régionale dont le secrétariat siège à Sarajevo et constitue le volet opérationnel de SEECP. L’objectif de cette instance, qui dispose aussi d’un bureau de liaison à Bruxelles, est de promouvoir la coopération régionale spécialisée à travers la mise en œuvre des programmes régionaux dans six domaines prioritaires (croissance économique et sociale, infrastructures, sécurité, justice et affaires intérieures, développement des ressources humaines et coopération parlementaire).

([11]) Milan Radoičić est notamment soupçonné d’avoir organisé l’attaque du 24 septembre 2023 contre la police du Kosovo, qui a fait un mort et deux blessés.

([12]) Ces termes sont ceux retenus, le 5 août 2025, par le tribunal de première instance de Pristina qui a condamné Igor Popović à six mois de prison. Cette peine sanctionne sa prise de position lors d’un discours prononcé le 18 juillet 2025 à Hoçë e Madhe, dans lequel il a notamment qualifié l’Armée de libération du Kosovo d’« organisation terroriste ».

([13]) « Ce que nous enseigne le conflit avec la Serbie au Kosovo sur notre souveraineté », Hysamedin Feraj et Elvis Hoxha, fondation Jean Jaurès, 5 septembre 2024.

([14]) La Serbie nie son implication et a proposé sa coopération à l’enquête. Aucune information ne permet à ce stade d’incriminer les autorités serbes.

([15]) Selon les informations transmises à la délégation par la commission du Parlement serbe pour le Kosovo et la Métochie, 654 attaques auraient été perpétrées contre les Serbes du Kosovo, dont 33 contre des enfants. La délégation n’a pas pu vérifier ces informations qui n’ont pas été corroborées par d’autres sources.

([16]) Certains interlocuteurs en Serbie ont fait état de viols qui auraient été commis par des policiers kosovars contre des jeunes filles et des femmes d’origine serbe. Ces informations n’ont pas été transmises à la délégation par les Serbes du Kosovo rencontrés en territoire kosovar et n’ont pas pu être vérifiées.  

([17]) S’y ajoute la mort de sept journalistes kosovars albanais et de trois journalistes allemands d’après les informations rapportées à la délégation.

([18]) La délégation aurait souhaité rencontrer des membres du parti Srpska Lista mais ceux-ci n’ont pas souhaité donner suite à sa demande d’entretien.

([19]) À ce jour, 117 États reconnaissent l’indépendance du Kosovo, dont la France, les États-Unis, le Canada, vingt-deux États membres de l’Union européenne, le Japon et la Turquie.

([20]) Le Quint désigne le groupe formé par la France, la République fédérale d’Allemagne, l’Italie, le Royaume‑Uni et les États-Unis.

([21]) Membre (1959) puis secrétaire de la ligue des communistes de Yougoslavie (LCY) à partir de 1987, il fonde et préside, après l’éclatement de cette dernière en janvier 1990, le parti socialiste de Serbie. Président de la République de Serbie (1990-1997) puis de la République fédérale de Yougoslavie (1997-2000), il mène une politique fondée sur l’exaltation du nationalisme serbe. Inculpé en 1999 par le tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre en raison de la politique de terreur et de violences menée à l’encontre des civils albanais au Kosovo, il est poursuivi dans son pays pour abus de pouvoir et malversations financières, incarcéré puis transféré au TPIY en juin 2001. Il est successivement inculpé de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité pour son rôle dans la guerre en Croatie (1991-1992) et de génocide pour sa responsabilité dans la guerre en Bosnie-Herzégovine (1992‑1995). L’ouverture de son procès (février 2002) – le premier depuis ceux de Nuremberg et de Tokyo à juger un ancien chef d’État devant une cour internationale – marque une étape importante de l’application du droit international, n’empêchant pas sa réélection à l’Assemblée serbe en 2003. Il meurt toutefois en détention, peu avant le terme du procès. Source : notice biographique du dictionnaire Larousse.

([22]) « Poll shows Serbians divided over Kosovo », Fonet, 17 août 2022.

([23]) Il est à noter que l’Église orthodoxe serbe du Kosovo est très opposée à cette solution qui aboutirait à sa marginalisation.

([24]) Rappelons que c’est une administration démocrate qui a participé à l’intervention de l’OTAN en 1999 et reconnu l’indépendance du Kosovo en 2008.

([25]) Les relations entre la Serbie et la Chine ont été renforcées par le bombardement de l’OTAN en 1999, lequel a détruit l’ambassade de Chine à Belgrade. Cet événement est utilisé dans le narratif pro-BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) en Serbie comme le signe d’une communauté de destin entre Belgrade et Pékin. Entre 2009 et 2021, la Chine a investi 32 milliards d’euros dans les Balkans occidentaux, dont près d’un tiers (10,3 milliards d’euros) en Serbie. Depuis 2021, Pékin est même le principal investisseur étranger et le deuxième partenaire commercial de la Serbie. L’influence de Pékin en Serbie s’est intensifiée depuis la pandémie de 2020 après que la Chine a fourni une aide médicale significative à Belgrade, l’Allemagne ayant interdit toute exportation d’équipements de protection vers le pays. La diplomatie chinoise poursuit deux objectifs concrets dans la région. Le premier est le maintien du contrôle exercé par Pékin sur les ressources minières, en particulier le cuivre et l’or en Serbie. En plus d’être lucratif, il permet à la Chine de priver l’Union européenne de ressources stratégiques localisées dans son environnement proche, tout en consolidant ses réseaux dans le pays. Le second est la pénétration du marché européen des infrastructures, en particulier dans le secteur ferroviaire à grande vitesse. Le cas du corridor X, programme européen qui doit relier la Grèce à l’Autriche, en est révélateur. En Serbie, la Chine est parvenue à imposer ses normes de construction sur le segment Belgrade-Novi Sad, qu’elle a financé, et pourrait soumettre sa candidature pour un appel d’offres financé par l’Union sur le segment reliant Belgrade à la Macédoine du Nord.

([26]) La résolution 78/282 de l’Assemblée générale des Nations unies, adoptée le 23 mai 2024, fait du 11 juillet la Journée internationale de réflexion et de commémoration du génocide commis à Srebrenica en 1995.

([27]) Richard Grenell a publié sur son compte X, le 7 février 2025, un message agressif à l’encontre du premier ministre kosovar: « Delusional. Relations have never been lower. Albin Kurti has been condemned by the first Trump Administration, the Biden Administration, NATO, the EU, the U.S. Embassy, Anthony Blinken, etc. ».

([28]) Créée le 10 juin 1999 par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies, la MINUK a initialement eu pour objectif de refonder les institutions d’un pays dévasté par la guerre et d’y établir une gouvernance démocratique. Elle poursuit désormais ses actions visant à renforcer la confiance entre les parties, principalement à travers le centre Barabar de Pristina, dédié à la promotion du dialogue interethnique, ainsi que celles en faveur des femmes et des jeunes via les agendas dits Femmes, paix et sécurité et Jeunes, paix et sécurité.

([29]) « Trump’s tinderbox : US politics and the next war in the Balkans », Adan Cerimagic et Majda Ruge, policy brief, European Council on Foreign Relations, 29 octobre 2024.

([30]) L’idée d’un échange de territoires consisterait, pour le Kosovo, à abandonner la partie Nord du pays autour de Mitrovica, adossée à la Serbie et peuplée principalement de Serbes, contre la région de Presevo dans le Sud‑Est de la Serbie, habitée en majorité par des Albanais. Une autre hypothèse serait l’annexion pure et simple du Nord du Kosovo par la Serbie avec le soutien américain.

([31]) En Bosnie-Herzégovine, le président de l’entité́ serbe menace depuis des années de faire sécession pour rejoindre la Serbie. En Macédoine du Nord, les Albanais pourraient être tentés de faire de même avec Tirana, alors qu’ils avaient renoncé́ à ce projet après plusieurs années de tensions. Enfin, dans le Nord de la Serbie, les Hongrois de Voïvodine pourraient demander leur retour sous souveraineté hongroise.

([32]) Rappelons que la Serbie ne compte que 6,6 millions d’habitants, preuve de l’importance du mouvement.

([33]) Cette décision n’est pas sans conséquence sur l’agenda du Parlement. La reprise des travaux sur la réforme de l’autorité de régulation des médias électroniques (REM), attendue dans les négociations d’adhésion à l’Union européenne, est à nouveau suspendue faute de participants. Les organisations non gouvernementales et sociétés civiles sollicitées ne sont pas non plus désireuses de participer à une initiative portée par la présidente du Parlement dans ce contexte dégradé.

([34]) Les prochaines élections sont normalement prévues en 2027.

([35]) Le président serbe s’est rendu aux commémorations du 9 mai 1945 organisées par la Russie à Moscou.

([36]) Jens Sørensen a occupé plusieurs postes dans les Balkans au sein de la mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo, en Serbie, en Bosnie-Herzégovine ainsi qu’en Macédoine du Nord et a été le chef de la délégation de l’Union européenne auprès des Nations unies à Genève. Il succède au Slovaque Miroslav Lajčák dont le mandat a pris fin le 1er février 2025. Ce dernier, d’un grand professionnalisme, a toutefois souffert d’une certaine défiance de la part du Kosovo qui reprochait à son pays d’origine, la Slovaquie, de ne pas reconnaître son indépendance.

([37]) Cette décision a été très ouvertement critiquée par la présidente du Kosovo lors de son entretien avec la délégation.