rapport d'information déposé en application de l'article 146 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire relatif à l’activité du Conseil économique, social et environnemental et à la gestion de l’institution

du projet de loi à l’origine de la loi organique de 2021, « de faire de cette Assemblée le carrefour des consultations publiques ».

La loi organique de 2021 a ainsi créé la possibilité, pour le CESE, d’organiser des consultations publiques sur des sujets économiques, sociaux ou environnementaux soit de sa propre initiative, soit à la demande du Gouvernement ou du président de l’Assemblée nationale ou de celui du Sénat. Des garanties ont été prévues afin de s’assurer que les citoyens participant à ces consultations, tirés au sort, soient par exemple représentatifs de la société ou correctement informés au sujet des thèmes sur lesquels ils ont vocation à s’exprimer. Toujours dans l’objectif d’associer davantage les citoyens, la loi organique a également modifié le droit de pétition auprès du CESE. Les pétitions et signatures peuvent, depuis l’adoption de cette loi, être adressées par internet à l’institution, et non plus exclusivement au format papier. L’âge pour signer une pétition a par ailleurs été abaissé à 16 ans, contre 18 ans auparavant. Surtout, le seuil de signatures nécessaires pour que le CESE puisse être saisi à être réduit de 500 000 à 150 000.

L’autre volet majeur de la réforme concernait les membres du CESE. L’objectif du projet de loi était de renforcer leur représentativité de la société civile et les obligations déontologiques auxquelles ils étaient soumis. Le nombre de conseillers a été réduit, de 233 à 175, et l’institution s’est vue dans l’obligation de se doter d’un code de déontologie et d’un organe chargé de cette question. La loi organique a également prévu que les conseillers remettent un rapport annuel d’activité qui a vocation à être rendu public et déclarent leurs intérêts. Si le rapporteur spécial considère que toutes ces orientations s’inscrivent dans le bon sens, il émet encore plusieurs réserves quant à la façon dont l’institution met en œuvre ses missions. Il développe ces réserves ci-dessous.

B.   Une production d’avis encore limitÉe et peu influente

1.   Des publications peu nombreuses

La réalisation des missions précitées se fait au travers de la publication par le CESE de différentes sortes de travaux. Ainsi, le rapport d’activité du CESE qui porte sur l’année mai 2022 – mai 2023 souligne que l’institution a adopté et publié 29 travaux. Le rapport d’activité mai 2023 – mai 2024 indique, quant à lui, que 27 travaux ont été adoptés et publiés. Ces travaux revêtent différentes formes. Les avis constituent l’essentiel des travaux publiés par le CESE. Ils s’articulent généralement autour de deux parties : une analyse du sujet sur lequel porte la saisine et des préconisations destinées à résoudre des problématiques identifiées. De façon plus marginale, des déclarations, c’est-à-dire des textes portés par le Bureau du CESE, des résolutions – des textes courts du CESE, appelant à porter son attention sur un thème d’actualité –, des contributions et des études sont également publiées. Ainsi, entre mai 2023 et mai 2024, sur les 27 travaux rendus publics par le CESE, outre une large majorité d’avis (22), on dénombre deux déclarations, deux résolutions et une contribution.

L’analyse de ces différentes publications montre qu’elles présentent des tailles très inégales de l’une à l’autre. Si certaines d’entre elles comportent plusieurs centaines de pages, d’autres ne tiennent que sur quelques pages. Ainsi, une déclaration du CESE sur la « situation démocratique » ([5]) ne consiste qu’en une dizaine de paragraphes. De même, une déclaration ([6]) du 1er avril 2025 ne comprend qu’une centaine de mots. Le rapporteur a également pu constater, comme l’indique le CESE, que les résolutions consistent bien en des textes courts, puisque pour plusieurs d’entre elles, le texte de la résolution stricto sensu repose sur quelques pages seulement. Dans ces conditions, le rapporteur spécial estime que seuls les avis permettent de rendre compte de l’activité du CESE en termes de publications de fond destinées à éclairer les pouvoirs publics. Or, au cours des deux dernières années, 44 avis ont été publiés, mobilisant 75 membres en qualité de rapporteurs, soit en moyenne 22 avis et 38 rapporteurs par an. Rapporté au nombre de formations de travail, cela signifie 2 à 3 avis par an pour chacune d’entre elles ; le rapporteur spécial estime que cette contribution au débat public est relativement faible et qu’un plus grand nombre de membres pourraient endosser des fonctions de rapporteurs. Par ailleurs, même dans le cas de publications substantielles, le rapporteur ne peut que s’étonner du faible nombre d’auditions menées eu égard à l’importance des sujets abordés. Ainsi, le rapporteur a été surpris de constater que seules six auditions avaient été organisées pour rédiger une étude ([7]) sur la santé au travail, ce qui lui paraît relativement modeste étant donné les problématiques soulevées par un tel sujet.

2.   Des thématiques parfois éloignées des grands enjeux économiques et sociaux

En parcourant les différents avis publiés, le rapporteur spécial n’a pu que constater un tropisme dans les thèmes d’étude retenus, au profit des questions environnementales et au détriment des questions économiques. Ainsi, sur les 19 avis publiés entre mai 2024 et juin 2025, près de la moitié concerne de façon directe ou directe l’environnement (évaluation des politiques publiques environnementales, montée des eaux, protection de l’Océan, restauration de la nature…). Sans remettre en cause l’importance capitale des enjeux environnementaux, le rapporteur spécial appelle à une approche plus équilibrée dans le choix des thématiques, afin de mieux refléter la diversité des attentes citoyennes. Il considère que les questions économiques, pourtant au cœur des préoccupations de nombreux concitoyens, ne doivent pas être en retrait dans les travaux du CESE. Le président du Conseil a d’ailleurs reconnu que ce volet aurait pu être davantage développé durant la mandature. Ce double constat va à l’encontre de la vocation du CESE qui est précisément, comme son nom l’indique, de s’intéresser aux sujets économiques, sociaux et environnementaux. Le tableau ci-dessous illustre ce biais dans le choix des thématiques retenues.

Questions abordées par les travaux ([8]) du CESE
sur la période mai 2022 – mai 2023

Thématiques

Nombre de travaux

Environnement

7

Économie et finances

2

Affaires sociales et santé

1

Travail et emploi

2

Droits des femmes et égalité

1

Affaires européennes et internationales

3

Société

3

Territoire, Agriculture et alimentation

2

Éducation, culture et communication

3

Source : rapporteur spécial, d’après le rapport d’activité du CESE.

Recommandation n° 1 : s’assurer que les thèmes des travaux réalisés par le biais d’auto-saisines reflètent bien l’ensemble du champ de compétences du CESE et les sujets de préoccupations des Français.

En outre, même lorsque les intitulés des travaux peuvent laisser penser que les questions économiques y occupent une place centrale, ce n’est pas toujours le cas. Le rapporteur spécial s’étonne qu’un avis ([9]) sur les « modèles productifs » aborde de nombreux questionnements contemporains mais passe sous silence un élément fondamental, le travail, qui n’est envisagé ni comme facteur de production, ni comme levier stratégique. Celui-ci n’est évoqué que de manière périphérique à travers les conditions de travail, les relations de travail, la psychologie au travail ou encore le réenchantement du travail dans une approche « humano-centrée ». Le rapporteur spécial considère que le CESE n’adopte pas dans un tel cas une approche équilibrée et se demande où sont représentées, dans cet avis, les personnes qui considèrent le travail comme au cœur des politiques productives et comme une force structurante et une ressource décisive pour notre avenir économique, social et environnemental.

C.   Une rémunération des conseillerS qui interroge au regard de la charge d’activité

1.   Une charge de travail réduite pour les conseillers

La principale activité des membres du CESE au titre de leur mandat consiste en leur participation à la formation de travail dont ils relèvent et aux sessions plénières. Les formations de travail se réunissent une demi-journée par semaine. Deux séances plénières d’une demi-journée chacune ont généralement lieu toutes les deux semaines. Autrement dit, l’investissement cumulé pour « siéger » au sein des différentes instances de l’institution représente un peu plus de quatre jours par mois. Le rapporteur précise que le rôle des conseillers ne se limite pas à leur présence en formations de travail et en séance plénière puisque certains conseillers assument par exemple également des fonctions de rapporteurs. Il rappelle par ailleurs que les conseillers continuent d’exercer une activité professionnelle en parallèle de leur mandat. Cette présence minimale attendue interroge toutefois grandement le rapporteur spécial au regard de la rémunération que perçoivent les conseillers (voir infra) et de la participation parfois faible à ces réunions. Le rapporteur a ainsi relevé que les avis sont régulièrement adoptés par à peine 130 votants, ce qui signifie que près d’un cinquième des conseillers sont en moyenne absents lors de ces scrutins. Lorsqu’il s’est ouvert de ce constat aux équipes du CESE, il a été profondément surpris d’apprendre que l’institution visait un taux de présence moyen compris entre 75 % et 80 %. Autrement dit, l’institution se satisfait de l’absence d’un quart des conseillers, et ce, alors même que les membres du CESE sont rémunérés pour leur mandat. Cette présence des membres est par ailleurs à analyser à l’aune du fait qu’aucune séance plénière n’est prévue entre le 10 juillet et le 10 septembre 2025 et que les membres ont droit à une absence injustifiée par trimestre.

NOMBRE DE VOTANTS LORS DES DIX DERNIERS AVIS ADOPTÉS ([10])

Thématiques

Nombre de votes

1

110

2

132

3

123

4

121

5

121

6

137

7

129

8

121

9

134

10

117

Source : rapporteur spécial, d’après les avis du CESE.

Face à ces constats, l’institution répond que l’activité attendue de la part des conseillers ne se résume pas à leur participation aux réunions des formations de travail et aux sessions plénières et ne saurait être appréciée sous ce seul angle. Les membres peuvent en effet être amenés à endosser le rôle de rapporteurs, à prendre part à des groupes de travail ad hoc, à représenter le CESE au sein d’organismes extérieurs ou à participer à l’action européenne et internationale du CESE. Le rapporteur spécial reconnaît tout cela mais ne se satisfait pour autant pas des arguments avancés dans la mesure où les activités décrites ne mobilisent pas tous les conseillers et ne mobilisent même, en réalité, qu’une minorité d’entre eux. Ainsi, comme cela a été indiqué précédemment, en moyenne 38 conseillers assurent le rôle de rapporteur par an, ce qui signifie que près de 140 ne remplissent pas ce rôle. De même, le CESE a précisé au rapporteur spécial qu’à ce jour cinquante membres siègent au sein d’organismes extérieurs. Il peut s’agir d’instituts et centres de recherche comme le Centre de Recherche pour l'Étude et l'Observation des Conditions de Vie, de comités consultatifs comme le Comité national de la biodiversité ou encore de commissions consultatives comme la Commission des comptes de la Sécurité sociale. À nouveau, une minorité des conseillers est donc concernée.

Le bilan annuel d’activité publié par les membres permet de rendre compte de cette faible activité. Pour la première fois cette année, l’ensemble des membres du CESE a en effet été invité à établir un bilan individuel d’activité, en application de l’