Projet de loi-cadre relatif au développement des transports

Principe d’élaboration de lois de programmation dans le domaine des transports

(nouveau) Prise en compte de la dimension environnementale dans les choix d’infrastructures de transport

(nouveau) Renforcement de la représentation parlementaire au conseil d’administration de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France

titre ier dispositions relatives aux réseaux routiers

Faciliter le raccordement aux réseaux d’électricité des infrastructures de recharge pour véhicules électriques

A (nouveau) Transparence tarifaire et paiement à l’acte des services de recharge ouverts au public

B (nouveau) Prise en compte des territoires ruraux dans le schéma directeur de développement des infrastructures de recharge

C (nouveau) Déduction exceptionnelle en faveur des infrastructures de recharge pour véhicules électriques

Rattachement à la mission de raccordement de l’évaluation, par les gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité, de l’incidence des projets sur le réseau

Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier

(nouveau) Aménagement des modalités de transaction applicables au péage en flux libre

(nouveau) Information des usagers sur les péages en flux libre et évaluation du dispositif

(nouveau) Rapport au Parlement sur la transposition de la directive « Eurovignette »

TITRE II Dispositions RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Report de deux ans de l’échéance d’application de la « règle d’or » de SNCF Réseau

(nouveau) Enrichissement du contenu du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau en matière de développement du fret ferroviaire et de la transition bas‑carbone

Montages financiers nécessaires aux investissements dans le réseau ferré national

Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions et régularisation d’affectations de biens entre entités du groupe SNCF

Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté de SNCF Voyageurs aux régions

Recours aux actes de forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d’infrastructures ferroviaires faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP)

Communication d’informations relatives aux voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires

Réforme du cadre juridique relatif  aux services numériques multimodaux

Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité

Définition de standards numériques interopérables de données issues des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité

Prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire dans le document de référence du réseau

(nouveau) Suppression de la taxe spéciale d’équipement et de la taxe spéciale complémentaire affectées au financement du Grand Projet ferroviaire du Sud‑Ouest

(nouveau) Intégration de la stratégie de l’État relative aux gares dans le rapport stratégique d’orientation soumis au Haut Comité du système de transport ferroviaire

(nouveau) Reconnaissance des lignes transversales et de desserte fine du territoire comme nécessaires à l’aménagement du territoire et programme de remise en service des liaisons désaffectées

(nouveau) Évaluation préalable et concertation avec les collectivités territoriales avant toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’intérêt local

TITRE III dispositions relatives aux transports en commun

Chapitre Ier Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions de la Société des grands projets

Organisation des services express régionaux métropolitains et extension des missions de la Société des grands projets

(nouveau) Organisation d’une conférence nationale de financement des Serm

Chapitre II Financement des autorités organisatrices de la mobilité

Indexation des tarifs de transport public sur l’inflation sauf décision contraire de l’autorité organisatrice de la mobilité

(nouveau) Extension des conditions d’instauration du versement mobilité aux services de transport à la demande

(nouveau) Majoration du plafond du versement mobilité

(nouveau) Modalités de transmission des données relatives au versement mobilité aux autorités organisatrices par les organismes chargés du recouvrement

(nouveau) Création d’une taxe additionnelle à la taxe de séjour au profit des autorités organisatrices de la mobilité

Chapitre III Simplifier et améliorer l’offre de service pour les voyageurs

Modification de la composition du comité des partenaires des autorités organisatrices de la mobilité et clarification de la gouvernance et de l’information financière

Conventions entre autorités organisatrices de la mobilité et États limitrophes pour l’organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes

Conventions de coopération entre autorités organisatrices de la mobilité pour l’organisation commune des services de mobilité

Compétence des autorités organisatrices de la mobilité dans la planification et la création des gares routières

(nouveau) Intégration de solutions d’autopartage dans les plans de mobilité simplifiés des territoires non couverts par une offre de transport collectif régulière

(nouveau) Plans d’action communs pour la mobilité solidaire

Chapitre IV Améliorer la sécurité des voyageurs

Obligation de dépistage de l’usage de stupéfiants des conducteurs de transport public routier de personnes et mise en place de dispositifs de contrôle des stupéfiants

(nouveau) Effectivité du contrôle d’honorabilité des conducteurs de transport collectif routier au contact de publics vulnérables

titre iv dispositions relatives au fret

Harmonisation des frais de manutention portuaires

Mise en place d’une trajectoire pluriannuelle de recours à des poids lourds électriques pour les donneurs d’ordre

TITRE V Dispositions DIVERSES

Protection du domaine public ferroviaire

Dispositions relatives au déclassement des biens du canal du Midi

Simplification des procédures de réalisation d’aménagements cyclables

(nouveau) Intégration des parkings-relais sécurisés pour vélos dans les plans de mobilité des autorités organisatrices de la mobilité

Ratification de diverses ordonnances dans le domaine des transports

Examen en commission

1. Réunion du lundi 29 juin 2026, après-midi

2. Réunion du lundi 29 juin 2026, soir

3. Réunion du mardi 30 juin 2026

4. Réunion du mercredi 1er juillet 2026, matin

5. Réunion du mercredi 1er juillet 2026, après-midi

6. Réunion du jeudi 2 juillet 2026

liste des personnes auditionnées par mme olga givernet, rapporteure de la commission du développement durable

avis fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire

Examen des articles pour avis

Objectifs de l’État en matière d’infrastructures de transport et lois de programmation

Renforcement du traitement des infractions commises sur le réseau routier et introduction d’une sanction pénale pour réprimer la fraude à l’écotaxe

Report de la date limite d’atteinte du ratio « règle d’or » prévu par le code des transports

Dispositions relatives aux dessertes d’aménagement du territoire au sein du réseau ferré en service librement organisé

Compte rendu des travaux de la commission des finances, saisie pour avis

liste des personnes auditionnées par mme christine arrighi, rapporteure pour avis

   introduction

Le projet de loi cadre relatif au développement des transports, adopté par le Sénat le 12 mai 2026 après engagement de la procédure accélérée, est le produit d’un long travail collectif. Il traduit dans la loi les conclusions de la conférence « Ambition France Transports » qui, à l’été 2025, sous la présidence de M. Dominique Bussereau, a réuni une soixantaine d’acteurs – parlementaires de tous les bancs, élus locaux, experts, représentants des usagers et des professionnels – autour d’une question simple : comment financer, durablement, les mobilités des vingt prochaines années. La rapporteure, qui a copiloté l’atelier consacré aux services ferroviaires de voyageurs, tient à souligner ce qui a fait la force de cette conférence : une méthode de dialogue exigeant, qui a su dépasser les positions initiales pour dégager un véritable consensus.

Ce consensus repose sur un diagnostic que plus personne ne conteste. Les infrastructures de transport – ferroviaires, routières, fluviales – souffrent de décennies de sous-investissement et ont accumulé une « dette grise » que le Conseil d’orientation des infrastructures estime, pour le seul réseau ferroviaire, à 60 milliards d’euros. La conférence a chiffré l’effort à fournir : environ 3 milliards d’euros supplémentaires par an pour remettre à niveau et moderniser les grands réseaux nationaux. Ce besoin sans précédent s’inscrit dans un triple défi : assurer la résilience des réseaux face au changement climatique, atteindre les objectifs de décarbonation – les transports demeurant le premier poste d’émissions de gaz à effet de serre – et répondre aux besoins croissants de mobilité de nos concitoyens, partout sur le territoire.

Le présent projet de loi constitue la première pierre de la réponse à ces défis. C’est une loi cadre : elle n’arrête pas une liste de projets et ne fixe pas un budget ; elle fixe les règles du jeu et appelle une loi de programmation – pluriannuelle, portant sur dix ans au moins – qui se déclinera ensuite, année après année, dans les lois de finances. Cette architecture, singulière, est la seule à la hauteur de l’enjeu : les territoires et les usagers sont en droit d’attendre une trajectoire crédible et durable, et non la politique de l’arrêt et du redémarrage qui a trop longtemps caractérisé le financement des transports. La rapporteure souligne à cet égard qu’une loi cadre ne vaut que par la loi de programmation qui lui donne corps : elle sera attentive au calendrier que le Gouvernement entend suivre et à la mobilisation effective des ressources nécessaires, au premier rang desquelles une part substantielle des recettes des péages autoroutiers à l’échéance des concessions historiques.

Le contenu du texte est à la mesure de cette ambition. Son article 1er en est la matrice : il pose le principe des lois de programmation et la priorité donnée à la régénération et à la modernisation des réseaux existants. Le titre II, relatif au transport ferroviaire, en constitue le cœur : il donne à SNCF Réseau les moyens de poursuivre l’effort de régénération, en reportant de deux ans l’échéance d’application de la « règle d’or » (article 4), il organise la réussite de l’ouverture à la concurrence et place l’usager au centre, qu’il s’agisse des droits des voyageurs en correspondance (article 9), de l’ouverture de la distribution des titres de transport (article 9 bis) ou de la garantie des dessertes qui participent à l’aménagement du territoire (article 10). Les autres titres traitent du verdissement du réseau routier – raccordement des infrastructures de recharge, lutte contre la fraude au péage –, des mobilités du quotidien – appui de la Société des grands projets aux services express régionaux métropolitains (article 11), politique publique des gares routières (article 15), liberté laissée aux collectivités pour les aménagements cyclables (article 21) – et de la décarbonation du fret, avec une attention particulière au mode fluvial (article 17) et au verdissement des flottes des grands donneurs d’ordre (article 18).

Le Sénat a sensiblement enrichi le texte. La rapporteure salue en particulier l’intégration des recommandations de la mission d’information sénatoriale sur la billettique dans les transports, qui a doté le texte d’un véritable volet consacré à la distribution des titres, ainsi que l’introduction d’une feuille de route de report modal pour les filières les plus émettrices. Certains apports appelaient toutefois des corrections : des restrictions introduites à l’article 9 bis manquaient leur cible en empêchant le parcours d’achat complet, de porte à porte, que les services numériques multimodaux doivent offrir ; le dispositif de l’article 10 confiait à SNCF Réseau un rôle d’organisateur des dessertes qui n’est pas le sien.

C’est dans cet esprit que la commission a abordé ses travaux, guidée par une triple boussole : préserver les équilibres – entre l’État et les collectivités, entre l’opérateur historique et les nouveaux entrants, entre les opérateurs et les usagers ; rester fidèle à l’esprit de la loi d’orientation des mobilités, en plaçant l’usager au cœur des mobilités, dans une logique de bout en bout, du premier au dernier kilomètre ; consolider juridiquement le texte là où il s’exposait à des fragilités, notamment au regard du droit de l’Union européenne et du paquet relatif à la billettique présenté par la Commission européenne en mai 2026.

La commission a ainsi recentré l’article 1er sur l’office d’une loi cadre – fixer les priorités de l’investissement, au premier rang desquelles la régénération et la modernisation des réseaux existants, plutôt qu’en dresser l’inventaire. Elle a levé les verrous entravant l’ouverture de la distribution des titres de transport : ouverture à l’ensemble des titres, accès effectif garanti aux autorités organisatrices, ouverture de SNCF Connect aux opérateurs desservant le territoire national – car l’usager ne doit pas être captif, mais libre de choisir. Elle a consolidé la protection des dessertes d’aménagement du territoire en l’ancrant dans le document de référence du réseau, sous le contrôle du régulateur. Elle a enfin recentré l’obligation de verdissement des flottes sur les poids lourds, où se concentre l’essentiel des émissions du transport routier de marchandises, et fait confiance aux territoires pour la réalisation des aménagements cyclables.

Ce texte porte une promesse simple : que la France se redonne les moyens de ses mobilités, pour tous et partout. C’est dans cet esprit que la rapporteure invite l’Assemblée nationale à l’examiner, à le renforcer et à le sécuriser, sans jamais perdre de vue cette promesse.

   COMMENTAIRE deS articles

Principe d’élaboration de lois de programmation
dans le domaine des transports

Adopté en commission avec modifications

Cet article vise à annoncer de manière principielle la durée et l’objet des lois de programmation des transports.

Au Sénat, la commission a adopté un amendement tendant à réaffirmer la priorité accordée aux investissements en faveur de la régénération et de la modernisation des réseaux. Elle a également inscrit la priorité à donner à la performance et à l’adaptation au changement climatique des infrastructures.

En séance publique, le Sénat a inclus le transport cyclable dans le périmètre des lois de programmation. Une clause de revoyure des lois de programmation a également été introduite.

I.   Le droit existant

A.   Une trajectoire de financement des infrastructures de transport héritée de la LOM et aujourd’hui dépassée

1.   La LOM fixe le premier cadre programmatique pour les investissements de l’État dans les transports

La loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([1]), dite « LOM », fixe, pour la première fois, une stratégie et une programmation financière des investissements de l’État dans les systèmes de transports. À cet égard, son article 1er énonce cette stratégie pour la période 2019-2037, son article 2 fixe la trajectoire financière chiffrée et son article 3 en prévoit l’actualisation périodique. La stratégie est articulée autour de quatre objectifs ([2]) déclinés en cinq axes d’investissement prioritaires ([3]). Si la stratégie s’inscrit dans un horizon de long terme, la programmation financière proprement dite ne porte que sur la période 2019-2023, prolongée par une perspective quinquennale pour la période 2023-2027.

L’article 2 de la LOM fixe une trajectoire pluriannuelle de 13,7 milliards d’euros d’investissements de l’État entre 2019 et 2023, soit 2,74 milliards d’euros par an en moyenne, et de 14,3 milliards d’euros pour la période 2023-2027. Ce premier montant, en hausse de 40 % par rapport à la période 2013‑2017, a été défini sur la base du scénario 2 du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures (COI) de janvier 2018 ([4]).

La LOM renforce également la gouvernance des transports en consacrant dans la loi le COI, instance consultative créée en 2017, désormais codifié à l’article L. 1212‑1 du code des transports. Le COI est chargé de proposer au Gouvernement des scénarios d’investissements relatifs à des projets d’infrastructures nationales et des calendriers de réalisation associés. La loi confie par ailleurs à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France), opérateur créé en 2004, la mise en œuvre de la trajectoire financière ([5]).

Rôle et fonctionnement de l’AFIT France

Créée en 2004, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) constitue le principal outil de financement par l’État des infrastructures de transport nationales. Son périmètre comprend également les infrastructures locales, par l’intermédiaire des contrats de plan État-régions (CPER). Dépourvue de ressources propres, l’agence est financée par des recettes fiscales qui lui sont affectées, dont le montant plafonné est arrêté chaque année en loi de finances, ainsi que, le cas échéant, par des subventions budgétaires.

Son budget repose sur un ensemble de recettes prélevées principalement sur les modes de transports carbonés : prélèvement sur les sociétés concessionnaires d’autoroutes et les gestionnaires d’aéroports, taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance (TEITLD, créée en 2024), part de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, amendes radars et fraction de l’accise sur les produits énergétiques (ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)).

2.   Le cadre posé par la LOM comporte des limites inhérentes et la trajectoire est aujourd’hui dépassée

a.   Les limites structurelles d’une loi d’orientation

La LOM, comme l’indique son intitulé, est une loi d’orientation et non une loi de programmation. La Cour des comptes dans son bilan de la loi d’orientation des mobilités, publié en avril 2026, souligne ainsi la limite « d’une loi d’orientation qui ne constitue pas une loi de programmation permettant d’identifier précisément le périmètre des dépenses et les crédits prévus correspondants » ([6]). Il en résulte une différence de périmètre entre les agrégats de la LOM et la nomenclature budgétaire de l’État. En conséquence, pour attribuer l’enveloppe prévue par la LOM, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a dû flécher les crédits vers treize catégories d’investissement sans concordance stricte avec les cinq axes prioritaires. La Cour regrette que « le respect de la trajectoire financière de la LOM s’avère dans le détail difficile à apprécier » ([7]). Le COI, dans son dernier rapport ([8]), regrette également le fait que « la LOM n’était pas pour autant et à proprement parler une loi de programmation ».

L’étude d’impact du présent projet de loi reconnaît d’ailleurs que « le principal défaut du cadre de programmation des infrastructures [tel qu’il résulte de la LOM] réside dans une application stricte du principe d’annualité budgétaire, qui peut conduire à un manque de prévisibilité voire une remise en cause des priorités » ([9]). Ainsi, alors que la Première ministre de l’époque avait décidé en 2023 de retenir le scénario de « planification écologique » proposé par le COI dans son rapport remis en février 2023 ([10]), ce scénario « a été invalidé dès les arbitrages budgétaires de l’été 2024, rendus dans un contexte de forte instabilité politique et budgétaire » ([11]). Le dernier rapport du COI ([12]) souligne également que la proposition de programmation du scénario de planification écologique n’a pas pu être traduite par le Gouvernement en une trajectoire de référence. En conséquence, l’écart s’est creusé entre ce scénario et l’exécution budgétaire. Sur la période de 2023 à 2025, les autorisations d’engagement sont inférieures d’environ 1,5 milliard d’euros et les crédits de paiement inférieurs d’environ 3,5 milliards d’euros par rapport à ce qui aurait été nécessaire pour respecter le scénario de planification écologique.

b.   Une trajectoire financière insuffisante au regard des besoins

La Cour des comptes relève que la trajectoire financière, fixée par la LOM, était inférieure aux projections du scénario 2 du COI sur lequel elle était fondée. Ce scénario prévoyait 60 milliards d’euros sur vingt ans pour l’AFIT France. En outre, le scénario du COI raisonnait en euros constants tandis que la LOM a retenu une trajectoire en euros courants.

Si la trajectoire ([13]) a globalement été respectée en volume, avec 96,3 % des crédits engagés à fin 2023, soit 13,2 milliards d’euros en crédits de paiement selon l’évaluation de la Cour des comptes, celle-ci relève que l’exécution est inégale selon les modes de transport. Parmi les modes qui ont été sous-dotés, la Cour pointe une sous‑exécution pour la régénération ferroviaire, avec un déficit de l’ordre de 0,7 milliard d’euros par an par rapport à l’objectif annuel de 3,6 milliards assigné à SNCF Réseau, qui est non comptabilisé dans l’enveloppe globale de la LOM ([14]).

Par ailleurs, l’article 3 de la LOM prévoit que la trajectoire de dépenses pour les années 2019 à 2023 fasse l’objet d’une première actualisation au plus tard le 30 juin 2023, puis tous les cinq ans. Cette obligation d’actualisation n’a, à ce jour, jamais été mise en œuvre. Ainsi que l’a relevé la commission des finances du Sénat, la disposition de l’article 3 de la LOM n’a pas été appliquée et, depuis 2023, les dépenses de l’État dans les infrastructures de transport « ne sont plus encadrées par aucune programmation financière pluriannuelle » ([15]).

Il en résulte que la trajectoire d’investissement définie par la LOM, qui s’étend sur la période 2019-2023, est désormais dépassée.

B.   Un besoin de visibilité pluriannuelle sur le financement des transports confirmé par la conférence « Ambition France Transports »

Le principe d’une conférence de financement, initialement prévu par la loi du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains ([16]) (SERM) pour les seuls SERM, a été élargi par le Gouvernement, sous l’intitulé « Ambition France Transports », au financement de l’ensemble des mobilités.

1.   La conférence « Ambition France Transports » a érigé le caractère pluriannuel et stable du financement en impératif partagé

Lancée par le Premier ministre et placée sous l’égide du ministre chargé des transports, la conférence, présidée par M. Dominique Bussereau et accompagnée par le président du COI, M. David Valence, a réuni près d’une soixantaine de personnalités représentatives du secteur dans le cadre de quatre ateliers thématiques. Ses travaux ont visé à définir un modèle de financement pérenne des mobilités pour les vingt prochaines années, articulé autour d’un triple défi à relever dans un cadre budgétaire contraint : la performance et la résilience des infrastructures, la décarbonation et la réponse aux besoins croissants de mobilité ([17]).

Parmi les principes dégagés par consensus figure « la nécessité de renforcer et de sécuriser le cadre pluriannuel du financement des transports ». La conférence chiffre à environ 3 milliards d’euros par an sur la période 2026 à 2031 le besoin supplémentaire au seul titre de la performance et de la résilience des réseaux existants, dont 1,5 milliard d’euros par an pour la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire structurant à compter de 2028 et 1 milliard d’euros par an pour le réseau routier national non concédé. Elle souligne que la réalisation des infrastructures, par tranches successives « avec des pas de temps bien supérieurs à l’année », appelle une trajectoire de financement dépassant l’horizon des programmations budgétaires annuelles.

La conférence en a tiré deux propositions structurantes : confier au COI une nouvelle priorisation des grands projets afin d’éviter tout effet d’éviction au détriment des infrastructures existantes (proposition n° 5) et inscrire les financements dans un cadre pluriannuel et stable, soit par une trajectoire d’affectation de ressources pérennes à l’Afit, soit par une loi de programmation des infrastructures de transport (proposition n° 6). La conférence a ainsi laissé ouverte l’alternative entre une trajectoire d’affectation et une loi de programmation.

L’adaptation au changement climatique, un facteur d’urgence supplémentaire

L’exposition croissante des infrastructures aux effets du changement climatique renforce l’urgence d’une programmation pluriannuelle. Le rapport de la mission d’information sur le rôle du transport ferroviaire dans le désenclavement des territoires ([18]) y voit « un enjeu majeur pour l’avenir du transport ferroviaire ». La décennie 2014-2023, la plus chaude depuis 1900, multiplie les épisodes climatiques extrêmes affectant la disponibilité du réseau : déformation des voies lorsque les rails dépassent 55 °C, éboulements et coulées de boue, telle l’interruption répétée de la ligne Paris-Milan en vallée de la Maurienne, vulnérabilité aggravée par le vieillissement des installations.

La conférence « Ambition France Transports » identifie la régénération et la modernisation comme « le principal levier d’adaptation » : selon l’étude de vulnérabilité du réseau routier national, 1 milliard d’euros par an d’investissement supplémentaire d’ici 2032 éviterait 2 milliards d’euros de coûts d’inaction et 3 milliards d’euros de pertes économiques annuelles. Le chiffrage des besoins d’adaptation reste néanmoins encore partiel dans l’attente des conclusions d’un travail complémentaire confié au COI.

2.   Les acteurs institutionnels du secteur convergent vers la demande d’une programmation pluriannuelle

Cette orientation est relayée de manière concordante par les principaux acteurs institutionnels du secteur. Le rapport d’information de l’Assemblée nationale sur le rôle du transport ferroviaire dans le désenclavement des territoires précité constate en effet que « de façon unanime, le secteur ferroviaire est en demande d’une programmation ». L’Autorité de régulation des transports (ART) y recommande une « programmation pluriannuelle à horizon de dix ans, avec un focus à trois ans » soumise au même dispositif d’actualisation et de reddition de comptes que le contrat de performance entre l’État et SNCF Réseau, auquel elle pourrait être annexée. Le COI, insistant sur le temps long du transport ferroviaire, considère pour sa part qu’une loi de programmation doit « éclairer les stratégies poursuivies sur plusieurs décennies ». Le rapport d’information a, en conséquence, formulé une recommandation reprenant à son compte la proposition n° 6 de la conférence « Ambition France Transports » (cf. recommandation n° 4 ([19])). Ce diagnostic fait écho à un défaut d’actualisation analogue à celui qui affecte la LOM : le contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021‑2030, dont l’actualisation triennale était attendue pour 2024, n’avait pas davantage été révisé à la date du rapport ([20]). La Cour des comptes, enfin, appelle à un « cadre financier à renouveler » et rappelle qu’une « vision pluriannuelle est nécessaire » compte tenu des délais de réalisation des projets ([21]).

Les lois de programmation sectorielles : un instrument établi
pour d’autres domaines de l’action de l’État

L’article 34 de la Constitution dispose que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Cette catégorie se distingue des lois de programmation des finances publiques, mentionnées au même article 34. Dépourvues de portée normative contraignante sur les lois de finances annuelles, les lois de programmation sectorielles fixent une trajectoire de moyens et des objectifs pluriannuels, généralement assortis d’un rapport annexé, d’une clause d’actualisation et d’un suivi parlementaire de leur exécution.

Plusieurs politiques structurantes y recourent, principalement dans le champ régalien :

– la loi du 1er août 2023 relative à la programmation miliaire pour les années 2024 à 2030 ([22]) ;

– la loi du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur ([23]) ;

– la loi 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 ([24])

– la loi du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 ([25]).

Le secteur des transports s’en distingue toutefois : alors que ces lois programment des crédits budgétaires, le financement des infrastructures de transports repose pour l’essentiel sur des taxes affectées à l’AFIT France. Une loi de programmation des transports aurait ainsi vocation à préciser non seulement la trajectoire de dépenses, mais aussi les ressources affectées destinées à les financer.

3.   Un constat qui fonde le choix d’une loi cadre appelée à être relayée par des lois de programmation

L’étude d’impact du présent projet de loi relève que le secteur des transports, bien qu’il « constitue un des secteurs où elle s’avérerait la plus pertinente », n’est aujourd’hui couvert par aucune loi de programmation. Il représente pourtant, avec la défense, le principal champ d’investissement public : 26 milliards d’euros en 2023 sur un total de 120,8 milliards d’euros d’investissements publics, soit près d’un quart, à comparer aux 14 milliards d’euros d’investissement de la défense et au moins d’un milliard d’euros de la justice. Le secteur des transports concentre 62 des 202 projets d’investissement supérieurs à 100 millions d’euros recensés par le secrétariat général pour l’investissement en 2024.

Une telle loi, soumise au Haut Conseil des finances publiques, permettrait de vérifier la compatibilité des engagements avec la trajectoire des finances publiques, de restituer au Parlement l’arbitrage sur le niveau de dépense, de valider la priorité donnée à la régénération et, à la différence des lois de programmation régaliennes, de préciser les ressources affectées tout en donnant aux maîtres d’ouvrage, tel SNCF Réseau, la visibilité nécessaire.

L’option initialement envisagée consistait à conférer à la loi cadre elle‑même la qualité de loi de programmation au sens de l’article 34 de la Constitution, en y inscrivant directement la trajectoire d’investissement. Le Gouvernement a finalement retenu un séquençage en deux vecteurs législatifs successifs : la présente loi cadre, posant le principe de l’élaboration de lois de programmation, puis une ou plusieurs lois de programmation ultérieures. Ce choix a été fait pour deux motifs : d’une part, un motif calendaire, les travaux de priorisation confiés au COI à l’issue de la conférence « Ambition France Transports » n’étant pas encore disponibles ; d’autre part, l’intérêt propre à refonder le cadre de financement des mobilités « de manière principielle et indépendamment du contexte budgétaire ». Cette articulation rejoint l’analyse de la Cour des comptes, qui voit dans la loi cadre l’instrument d’une « doctrine d’emploi » des dépenses de l’État, dotée d’orientations financières « qui n’ont pas le caractère contraignant d’une loi de programmation sectorielle ».

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 1er a une visée principielle. Il inscrit dans la loi le principe d’une loi de programmation des investissements dans les infrastructures de transport en vue de renforcer la pluriannualité, la prévisibilité et la transparence du cadre de financement des transports. Cet article reprend l’une des préconisations du rapport de la conférence « Ambition France Transports » d’inscrire les financements des transports « dans un cadre pluriannuel et stable, en élaborant une trajectoire pluriannuelle d’affectation de ressources suffisantes et pérennes à l’AFITF ou en construisant une loi de programmation des infrastructures de transport » ([26]).

Il dispose que ces lois de programmation des investissements dans les infrastructures de transports ferroviaire, routier, fluvial et portuaire couvrent une période d’au moins dix ans (alinéa 1).

Ces lois de programmation déterminent les investissements projetés, en particulier dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux (alinéa 3), ainsi que les modalités de leur financement et les ressources associées, qui comprennent une partie des recettes spécifiques générées par les modes de transports (alinéa 5).

L’article flèche explicitement l’affectation des recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières au financement des infrastructures de transports dès la première loi de programmation suivant l’entrée en vigueur de la loi cadre (alinéa 5).

Les lois de programmation définissent également les critères d’équité territoriale et de répartition par mode de transport mis en œuvre par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France lorsqu’elle assure la répartition de ces ressources sur l’ensemble du territoire national (alinéa 7).

Dans son avis sur le projet de loi ([27]), le Conseil d’État a formulé deux objections de constitutionnalité à l’encontre du dispositif initial de l’article 1er : le fait d’imposer une durée minimale de dix ans pour les futures lois de programmation et de prévoir que la première d’entre elles affecterait en totalité les recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières aux infrastructures de transports.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté plusieurs amendements à l’article 1er dont deux amendements identiques (COM-211 et COM-187) des rapporteurs pour avis de la commission des finances. Ces amendements identiques précisent que les investissements projetés dans les lois de programmation portent « en priorité » sur la régénération et la modernisation des réseaux (alinéa 3). La priorité donnée à la régénération et à la modernisation des réseaux existants s’inscrit dans la continuité des conclusions de la conférence « Ambition France Transports » qui ont mis en avant le consensus autour de « la priorité renforcée aux investissements dans la performance et la sécurité des infrastructures existantes, c’est-à-dire la régénération et la modernisation des infrastructures existantes » ([28]).

La commission a également inscrit la priorité à donner à la « performance et à l’adaptation des réseaux au changement climatique » pour les investissements projetés par les lois de programmation, en adoptant l’amendement COM‑160 (MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec, GEST) avec l’avis favorable du rapporteur. Selon ce dernier, l’adaptation des infrastructures aux effets du changement climatique participe pleinement de leur régénération et de leur modernisation et permettra d’assurer leur performance à long terme ([29]) (alinéa 3).

Enfin la commission a adopté l’amendement COM-188 des rapporteurs pour avis de la commission des finances qui précise que la première loi de programmation prévoit également les ressources nécessaires au financement des investissements dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux jusqu’à l’affectation de nouvelles recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières (alinéa 5). L’affectation de ces nouvelles recettes ne pouvant intervenir partiellement qu’à partir de 2031 et intégralement à partir de 2036, il est nécessaire d’identifier d’autres leviers de financement dans l’intervalle.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, une série d’amendements identiques (n° 44, 155, 213 et 283) qui vise à inclure le transport cyclable dans le périmètre des lois de programmation (alinéa 1).

Le Sénat a également adopté, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, l’amendement n° 23 de M. Rémy Pointereau (REP) qui introduit une clause de revoyure au plus tard cinq ans après l’entrée en vigueur des lois de programmation (alinéa 1). Selon l’auteur de l’amendement, une telle clause de revoyure renforcerait « la sincérité et la crédibilité des lois de programmation, en évitant que des trajectoires devenues inadaptées ne perdurent sans réexamen. » Le rapporteur de la commission y a été défavorable, estimant qu’il revient à la loi de programmation elle-même de fixer ses modalités d’actualisation.

Le Sénat a inséré un nouvel alinéa à l’article 1er qui précise que « les infrastructures de transport routier comprennent l’ensemble du réseau routier, qu’il s’agisse du réseau national non concédé, départemental, intercommunal ou communal » avec l’adoption de l’amendement n° 79 de M. Pierre-Antoine Lévi (UC) (alinéa 2). La commission comme le Gouvernement ont émis un avis défavorable au motif que l’amendement était déjà satisfait.

Trois amendements identiques (n° 141 de Mme Catherine Morin-Desailly, UC, n° 156 de M. Olivier Jacquin, SER et n° 214 de M. Jacques Fernique, GEST) ont été adoptés en séance publique. Ces amendements portent sur les lignes de desserte fine du territoire (LDFT) : ils visent à inscrire explicitement à l’article 1er que les investissements projetés portent également sur ces lignes. Ces amendements insèrent également un nouvel alinéa qui prévoit que les lois de programmation font l’objet d’une concertation avec les autorités organisatrices de la mobilité (alinéa 4). La commission et le Gouvernement y ont émis un avis défavorable en avançant que ces amendements risquent de remettre en cause la priorité donnée à la régénération et à la modernisation et que les besoins des LDFT sont déjà intégrés dans l’approche globale du ferroviaire.

IV.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La rapporteure a souligné la nature programmatique de l’article 1er, article clé du présent projet de loi qui définit le contenu et les priorités des futures lois de programmation des transports sans arrêter lui-même les arbitrages opérationnels, lesquels relèvent de ces lois. Elle a en conséquence appelé à préserver l’économie générale de l’article et à ne pas le charger de dispositions étrangères à l’office d’une loi cadre. La commission a adopté l’article modifié par vingt et un amendements dont trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CD640, CD641 et CD652).

A.   La Clarification du champ et de l’objet des lois de programmation

La commission a adopté l’amendement CD647 de la rapporteure qui supprime le deuxième alinéa, introduit par le Sénat, qui définit le réseau routier comme l’ensemble des réseaux national non concédé, départemental, intercommunal et communal. Outre son caractère redondant avec le premier alinéa, cette définition risquait d’être lue, a contrario, comme excluant le réseau autoroutier concédé, alors même que l’article 1er affecte aux infrastructures de transport les recettes tirées des concessions autoroutières.

Elle a également adopté l’amendement CD649 de la rapporteure qui recentre le troisième alinéa sur les « priorités des investissements projetés » afin que les lois de programmation hiérarchisent les finalités de l’investissement plutôt qu’elles n’en arrêtent l’inventaire.

La commission a par ailleurs adopté l’amendement CD323 de M. Peio Dufau (SOC), avec un avis de sagesse de la rapporteure, supprimant la mention du « développement » parmi les priorités énumérées au troisième alinéa, afin de concentrer celles-ci sur la régénération et la modernisation des réseaux existants.

B.   Les Précisions sur les finalités assignées à la programmation

La commission a adopté l’amendement CD166 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), avec un avis de sagesse de la rapporteure, prévoyant que les lois de programmation soient compatibles avec la stratégie nationale bas-carbone et avec la stratégie nationale pour la biodiversité, mentionnées aux articles L. 222‑1 B et L. 110‑3 du code de l’environnement.

Elle a également adopté, contre l’avis de la rapporteure, quatre amendements complétant l’objet de la programmation :

– l’amendement CD101 de M. Stéphane Delautrette (SOC) instaurant un moratoire sur la fermeture de lignes ferroviaires jusqu’au terme du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau, les fermetures déjà engagées pouvant être menées à leur terme. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant qu’un tel moratoire constituerait une injonction prescriptive gelant des décisions opérationnelles relevant du gestionnaire d’infrastructure ;

– l’amendement CD62 de M. Christophe Proença (SOC) prévoyant un plan national de développement des trains de nuit assorti d’un rapport annuel au Parlement ;

– l’amendement CD14 de M. Denis Fégné (SOC) prévoyant que les lois de programmation veillent à l’accès effectif des personnes handicapées ou à mobilité réduite aux infrastructures de transport public, en particulier aux gares et aux pôles d’échanges multimodaux ;

– l’amendement CD240 de M. Nicolas Tryzna (DR) appelant à une attention particulière au maintien et à la modernisation des lignes ferroviaires desservant les territoires ruraux, périurbains et les villes moyennes.

C.   La Priorité donnée à l’affectation des recettes autoroutières vers la régénération et la modernisation

La commission a adopté les amendements identiques CD171 de la rapporteure et CD314 de M. Peio Dufau (SOC), précisant, à l’alinéa 5, que les recettes publiques spécifiques tirées des concessions autoroutières sont affectées au financement des infrastructures « et par priorité à la régénération et à la modernisation ». Cette précision met l’alinéa 5 en cohérence avec la priorité déjà affirmée à l’alinéa 3 et prévient le risque que ces ressources nouvelles soient orientées vers de nouveaux projets au détriment du rattrapage de la « dette grise » accumulée sur les réseaux existants, dont les besoins de remise à niveau ont été évalués à environ trois milliards d’euros supplémentaires par an.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD221 de M. Sylvain Carrière (LFI-NFP), substituant à l’affectation des recettes
« aux concessions autoroutières » celle des recettes tirées « des autoroutes ».

Enfin, la commission a adopté, la rapporteure s’en remettant à sa sagesse, l’amendement CD12 de M. Gérard Leseul (SOC), précisant que ces recettes sont affectées aux infrastructures de transport « en particulier bas-carbone ».

D.   Le Renforcement de la gouvernance et du contrôle parlementaire de la programmation

La commission a adopté l’amendement CD697 de la rapporteure, sous-amendé par le CD718 de M. Peio Dufau (SOC), réécrivant l’alinéa 6 afin que chaque projet de loi de programmation soit soumis pour avis au Conseil d’orientation des infrastructures, celui-ci consultant à cette fin les autorités organisatrices de la mobilité. Ce dispositif institutionnalise une pratique éprouvée et garantit l’articulation de la programmation avec les priorités locales de mobilité.

Elle a également adopté l’amendement CD698 de la rapporteure, sous-amendé par le CD717 de M. Peio Dufau (SOC), réécrivant l’alinéa 7. Ce dernier énonce la mission de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) qui est de répartir ses ressources sur l’ensemble du territoire national selon des critères d’équité et d’aménagement du territoire et l’astreint à rendre compte chaque année au Parlement des investissements qu’elle finance, en lui transmettant, avant le débat d’orientation des finances publiques, un rapport présentant ces investissements par réseau, par mode de transport et par territoire ainsi que leur cohérence avec la trajectoire fixée par la loi de programmation. Le sous-amendement rend obligatoire la présentation de ce rapport devant les commissions permanentes compétentes de chaque assemblée

E.   L’Inscription de la prise en compte des outre-mer dans la programmation

La commission a adopté deux amendements de la commission des finances, présentés par Mme Christine Arrighi, rapporteure pour avis. L’amendement CD625 complète l’alinéa 4 afin d’inclure expressément, dans le champ des lois de programmation, les investissements réalisés dans les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution, notamment dans les infrastructures routières et portuaires et dans les mobilités du quotidien. L’amendement CD715 complète l’article afin que les lois de programmation tiennent compte des spécificités de ces collectivités, en particulier de leurs contraintes d’insularité et d’éloignement et des besoins de continuité territoriale qui en résultent. La rapporteure a considéré ces préoccupations comme légitimes mais déjà satisfaites, la loi cadre ayant vocation à s’appliquer à l’ensemble du territoire national et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France finançant d’ores et déjà les contrats de convergence et les projets ultramarins ; elle a émis, sur l’un et l’autre, un avis défavorable.

*

*     *

(nouveau)
Prise en compte de la dimension environnementale dans les choix d’infrastructures de transport

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 1er bis inscrit la dimension environnementale au même rang que les dimensions économique et sociale, parmi les fondements et les critères des choix relatifs aux infrastructures, aux équipements et aux matériels de transport donnant lieu à un financement public.

I.   Le droit existant

L’article L. 1511‑1 du code des transports dispose que les choix relatifs aux infrastructures, aux équipements et aux matériels de transport dont la réalisation repose, en tout ou partie, sur un financement public sont fondés sur l’efficacité économique et sociale de l’opération. Son dernier alinéa précise que ces choix tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité et de protection de l’environnement, des objectifs d’aménagement du territoire, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux, notamment de ceux résultant des atteintes à l’environnement.

Dans cette rédaction, la protection de l’environnement constitue l’un des éléments dont les choix « tiennent compte », tandis que ces choix « sont fondés » sur la seule efficacité économique et sociale. La dimension environnementale est en outre appréhendée, en amont des projets, par l’évaluation environnementale et l’étude d’impact prévues aux articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement.

II.   Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD17 de M. Gérard Leseul (SOC), sous-amendé par le CD720 de la rapporteure. Dans sa version initiale, l’amendement modifiait l’article L. 1511‑1 sur trois points ; le sous-amendement en a retranché le troisième, qui prévoyait la compatibilité des choix d’infrastructures avec la stratégie nationale bas-carbone et la stratégie nationale pour la biodiversité, cette exigence étant déjà satisfaite par la référence à la stratégie nationale bas-carbone introduite à l’article 1er.

L’article ainsi adopté inscrit la dimension environnementale aux deux premiers alinéas de l’article L. 1511‑1 : les choix d’infrastructures sont désormais fondés sur l’efficacité « économique, environnementale et sociale » de l’opération, et tiennent compte des coûts environnementaux au même titre que des coûts économiques et sociaux. Il élève ainsi la dimension environnementale du rang de facteur à prendre en compte à celui de fondement du choix.

*

*     *

(nouveau)
Renforcement de la représentation parlementaire au conseil d’administration de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 1er ter double le nombre de députés et de sénateurs siégeant au conseil d’administration de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France.

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France, établissement public national à caractère administratif, assure le financement de la part de l’État dans les grands investissements de transport, qu’ils soient ferroviaires, routiers, fluviaux, portuaires ou relatifs aux mobilités du quotidien. L’agence est financée par des ressources fiscales affectées, au premier rang desquelles le tarif de solidarité sur les billets d’avion et la taxe sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier concédé.

L’article L. 1512-19 du code des transports, créé par l’article 68 de la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement ([30]), prévoit que le conseil d’administration de l’agence comprend parmi ses membres un député et un sénateur et renvoie au décret en Conseil d’État le soin d’en préciser la composition d’ensemble. En application de ce renvoi, le conseil d’administration compte douze membres : six représentants de l’État, un député et un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée ([31]).

La commission a adopté l’amendement CD21 de M. Gérard Leseul (SOC) qui substitue, à la fin du second alinéa du I de l’article L. 1512-19 du code des transports, aux mots « un député et un sénateur » les mots « deux députés et deux sénateurs », portant ainsi de deux à quatre le nombre de parlementaires siégeant au conseil d’administration de l’agence. Son auteur justifie cette mesure par la place croissante de l’agence dans le financement des investissements de transport et par la nécessité de renforcer le contrôle démocratique exercé sur ses orientations.

*

*     *

titre ier
dispositions relatives aux réseaux routiers

Faciliter le raccordement aux réseaux d’électricité
des infrastructures de recharge pour véhicules électriques

Adopté par la commission avec modifications

L’article 2 vise à rétablir jusqu’au 31 décembre 2030 le dispositif de majoration à 75 % de prise en charge par le tarif d’utilisation du réseau public d’électricité (TURPE) des coûts de raccordement des installations de recharge pour véhicules électriques (IRVE) issu de la loi d’orientation des mobilités de 2019 et de la loi « Climat et résilience » de 2021. Il restreint néanmoins le dispositif au seul réseau routier structurant non concédé.

En séance publique, le Sénat a étendu au réseau public de distribution d’électricité le mécanisme de mutualisation des coûts de raccordement applicable au seul réseau public de transport d’électricité depuis la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

La commission a complété l’article en prévoyant la prorogation de plein droit des délais conditionnant le maintien des primes financées au titre des certificats d’économies d’énergie (C2E) pour l’installation d’infrastructures de recharge ouvertes au public, lorsqu’un retard non imputable au bénéficiaire, notamment de raccordement, affecte leur mise en service.

I.   Le droit existant

A.   Le déploiement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques sur le réseau routier national

En 2024, le secteur des transports a représenté le premier poste d’émissions de gaz à effet de serre (GES) de la France avec 34 % des émissions nationales, le transport routier étant responsable à lui seul de la quasi-totalité (94 %) ([32]). Même dans l’hypothèse d’un doublement des parts modales du ferroviaire et du fluvial, qui est portée par le projet de troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), la route conservera une place prépondérante dans les déplacements, de sorte que la décarbonation du transport routier, notamment avec l’électrification de son parc de véhicules, constitue un levier déterminant. Le déploiement d’infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE) ouvertes au public en est une condition nécessaire.

L’objectif de décarbonation du transport routier est également poursuivi au niveau de l’Union européenne. Le règlement (UE) 2023/1804 du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs ([33]), dit règlement AFIR, impose aux États membres d’assurer une couverture minimale en points de recharge ouverts au public sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et fixe à cet effet des objectifs contraignants. Si ces objectifs sont globalement atteints pour les véhicules légers, ils demeurent très ambitieux pour les poids lourds, le règlement imposant notamment des stations de recharge tous les 60 kilomètres sur le réseau RTE-T central et tous les 100 kilomètres sur le réseau RTE-T global ([34]).

En France, le déploiement des bornes de recharge est prévu par le schéma directeur des infrastructures de recharge sur le réseau routier national. Alors qu’on ne décomptait qu’une centaine de points de recharge en 2021, ce réseau disposait, en avril 2026, d’environ 4 500 points répartis sur plus de 420 aires, complétés par près de 7 500 points de charge rapide situés à proximité des grands axes du réseau non concédé ([35]). Toutefois, les analyses conduites par la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) font apparaître la fragilité persistante des modèles économiques des opérateurs de recharge sur le réseau routier national ([36]), en particulier pour les réinvestissements de seconde période contractuelle et, plus encore, pour le déploiement de bornes de recharge de poids lourds.

Cette dynamique devrait néanmoins être confortée par la publication par le Gouvernement d’une stratégie d’électrification du réseau routier national à l’horizon 2035, fixant la trajectoire de déploiement des bornes sur les grands axes, avec un objectif de 30 000 points de recharge d’ici dix ans pour les déplacements de moyenne et de longue distance. Élaborée en concertation avec les directions interdépartementales des routes, les sociétés concessionnaires d’autoroutes, les gestionnaires de réseaux et les opérateurs de recharge, cette stratégie décline ses objectifs aux horizons 2027, 2030 et 2035 ([37]).

L’objectif fixé pour 2035 se décompose en environ 22 000 points de recharge rapide pour véhicules légers, avec des bornes de 150 kilowatts permettant une recharge en vingt à vingt-cinq minutes, répartis sur près de 900 aires, soit un parc multiplié par cinq en dix ans, et environ 8 000 points pour poids lourds, sur près de 560 aires, combinant recharge rapide, ultra-rapide et recharge adaptée aux stationnements de longue durée. La puissance électrique disponible sur les aires d’autoroute serait portée à environ 2,8 gigawatts pour les véhicules légers et 1,6 gigawatt pour les poids lourds, le déploiement de ce premier réseau à grande échelle de bornes pour poids lourds étant présenté comme une étape décisive pour la décarbonation du transport routier de marchandises, qui représente 90 % du fret. Le réseau routier national, d’environ 20 000 kilomètres, représente 2 % de la voirie en longueur mais un tiers du trafic. L’offre de recharge sur le réseau routier national devrait donc avoir un effet de levier conséquent sur l’électrification des flottes.

B.   le régime de prise en charge des coûts de raccordement par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité

1.   Le régime de droit commun : une réfaction plafonnée à 40 %

Le raccordement aux réseaux publics d’électricité génère, pour le porteur de projet, des coûts dont une partie peut être prise en charge par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), en application du 3° l’article L. 341‑2 du code de l’énergie. En vertu de l’article L. 342-11 du même code, cette prise en charge, dite réfaction tarifaire, bénéficie notamment aux consommateurs raccordés et aux gestionnaires de réseaux. Elle ne peut excéder 40 % des coûts de raccordement, hors coûts de renforcement. Le niveau de prise en charge est arrêté par l’autorité administrative de l’État, après avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et peut être différencié selon la puissance. Ce mécanisme revient à faire supporter par l’ensemble des consommateurs d’électricité une fraction des frais de raccordement.

Le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE)

Acquitté par tous les utilisateurs du réseau, le TURPE finance l’acheminement de l’électricité ainsi que la gestion, l’entretien, la modernisation et le développement des réseaux de transport et de distribution de l’électricité. Il représente environ 30 % de la facture d’électricité d’un particulier. Sa structure est fixée tous les quatre ans par la CRE selon des principes de péréquation tarifaire (tarif identique sur l’ensemble du territoire métropolitain) et de « timbre-poste » (indépendance à l’égard de la distance d’acheminement), en tenant compte de la puissance souscrite, de l’énergie soutirée et de l’horosaisonnalité.

Le tarif en vigueur (TURPE 7) couvre la période 2025-2028.

Source : https://www.rte-france.com/bases-electricite/systeme-electrique/comprendre-turpe-5-infos-cles

2.   La majoration temporaire en faveur des IRVE, issue de la LOM et prolongée par la loi « Climat et résilience » jusqu’en 2025

Afin de soutenir l’équipement du réseau routier, l’article 64 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités[38], dite LOM, a porté jusqu’à 75 % la prise en charge, par le TURPE, des raccordements aux réseaux publics de distribution d’électricité des IRVE ouvertes au public. Ce dispositif s’appliquait, sur l’ensemble du réseau routier, jusqu’au 31 décembre 2021.

L’article 118 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat et résilience » ([39]), l’a prolongé jusqu’au 31 décembre 2025, en recentrant le champ d’éligibilité sur les IRVE ouvertes au public installées « sur les aires de service des routes express et des autoroutes ». Un arrêté du 12 mai 2020, modifié en 2021 ([40]), en a précisé les conditions, notamment l’exclusion de certaines demandes successives ou simultanées sur une même aire ([41]).

Cette majoration a joué un rôle déterminant dans l’équipement rapide du réseau : environ 2 400 points de recharge ont été installés entre 2020 et 2023, l’ensemble des aires de service des autoroutes ayant alors été équipé. Depuis le 1er janvier 2026, en l’absence de tout dispositif de subvention et la majoration ayant expiré, la réfaction prise en charge par le TURPE est revenue à 40 %, les investissements reposant désormais sur les gestionnaires routiers ou sur les opérateurs d’IRVE.

Dans son bilan de la loi d’orientation des mobilités ([42]), la Cour des comptes relève que la réfaction majorée, qu’il s’agisse des IRVE situées sur les aires de service des autoroutes et des routes express ou de celles prévues par un schéma directeur des infrastructures de recharge (SDIRVE) et pour une puissance inférieure ou égale à 250 kVA, a, selon Enedis, été appliquée dans 8 679 affaires de raccordement, pour un coût de 41,7 millions d’euros par rapport à la réfaction de droit commun de 40 %. La Cour souligne que ce dispositif « introduit des biais » dans le choix de la localisation des IRVE et de leur puissance de raccordement, au risque de décisions économiquement moins pertinentes, analyse également formulée par la CRE, Enedis et les inspections générales des finances et de l’environnement et du développement durable (IGF-IGEDD). La Cour regrette par ailleurs l’absence d’étude approfondie des effets d’aubaine susceptibles de résulter des soutiens au déploiement des IRVE.

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 2 poursuit un objectif principal qui est de faciliter le déploiement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques sur les aires du réseau routier non concédé. Pour cela, cet article propose de rétablir la majoration à 75 % de la prise en charge des frais de raccordement via le TURPE jusqu’au 31 décembre 2030 en modifiant le II de l’article 64 de la loi d’orientation des mobilités (I). La majoration est réservée aux IRVE implantées sur les installations annexes du réseau routier non concédé appartement au réseau transeuropéen ou au réseau routier national.

Un arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie et de la voirie nationale, pris après avis de la CRE, fixera le niveau de prise en charge « en fonction des caractéristiques de l’infrastructure de recharge, de son raccordement, notamment de son coût, et du niveau de couverture par les infrastructures de recharge existantes ».

Selon l’étude d’impact, 670 sites seraient concernés s’agissant du réseau routier national non concédé et une vingtaine de sites du réseau transeuropéen de transport géré par les collectivités territoriales, à savoir : la collectivité européenne d’Alsace – A35 et A36 –, le département de l’Aveyron – une section de la RN88 –, le département de la Côte d’Or – une section de l’A38 – et le département de l’Isère – une fraction de la RN85.

Selon les estimations réalisées par la DGITM avec Enedis, les coûts de raccordement des aires du réseau routier national non concédé représenteraient, d’ici 2035, environ 100 millions d’euros, ce qui conduit à un coût de la disposition de majoration proposée d’environ 35 millions d’euros ([43]). Pour ce qui est du coût pour les particuliers, la part du TURPE dans la facture électrique des consommateurs particuliers étant de l’ordre de 30 %, l’effet serait donc inférieur à 0,1 % sur leur facture d’électricité.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté l’amendement COM-194 du rapporteur qui précise le champ d’application du dispositif de l’article 2. Le dispositif de majoration de la prise en charge des coûts de raccordement des IRVE ouvertes au public sur le réseau routier national par le TURPE sera applicable aux demandes de raccordement formulées entre la publication de la loi et le 31 décembre 2030.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté, en séance publique, avec l’avis favorable de la commission, l’amendement n° 275 du Gouvernement et quatre amendements identiques (n° 28 de M. Stéphane Piednoir, REP, n° 70 de M. Alexandre Basquin, CRCE – Kanaky, n° 118 de M. Pierre Jean Rochette, LIRT et n° 259 de M. Daniel Gremillet, REP).

Ces amendements complètent l’article 2 par un II qui étend au réseau public de distribution d’électricité le mécanisme de mutualisation des coûts de raccordement applicable, depuis la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ([44]), au seul réseau public de transport d’électricité. Il modifie à cette fin les articles L. 341-2 et L. 342-2 du code de l’énergie et insère un nouvel article L. 342-21-1 au même code. Ce dernier prévoit qu’une quote‑part des coûts d’un ensemble d’ouvrages de distribution mutualisés peut être mise à la charge du demandeur du raccordement d’une installation de consommation, à proportion de la puissance de raccordement de son installation rapportée à la capacité totale offerte par l’ouvrage. Déterminée par la Commission de régulation de l’énergie, cette quote-part n’est exigible qu’au titre des demandes formulées pendant un délai, fixé par le régulateur et ne pouvant excéder dix ans à compter de la mise en service des ouvrages. À l’expiration de ce délai, le gestionnaire du réseau de distribution supporte le coût correspondant à la capacité demeurée inutilisée, pris en charge par les tarifs d’utilisation des réseaux. Un décret, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie, en précise les modalités.

Le mécanisme de mutualisation des coûts de raccordement
au réseau de transport d’électricité

Le mécanisme de mutualisation des coûts de raccordement a été institué, pour le réseau public de transport d’électricité, par l’article 32 de la loi précitée du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite loi « APER », qui a créé à cet effet l’article L. 342-7-2, devenu l’article L. 342-2, ainsi que l’article L. 342-18 du code de l’énergie. Il déroge à la règle selon laquelle le premier demandeur dont le raccordement déclenche la création ou l’adaptation d’un ouvrage de réseau, tel qu’un poste source, en acquitte seul l’intégralité du coût.

Sur la base du constat préalable d’un potentiel d’activité économique localisé, le gestionnaire de réseau préfinance et déploie l’ouvrage mutualisé, dimensionné pour desservir plusieurs utilisateurs. Les demandeurs de raccordement situés dans la zone ne sont alors redevables que d’une quote-part de ces investissements, proportionnelle à la puissance qu’ils souscrivent rapportée à la capacité totale de l’ouvrage. Le dispositif est ouvert pendant une durée maximale de dix ans à compter de la mise en service ; la part correspondant à la capacité non utilisée au terme de cette période est prise en charge par les tarifs d’utilisation des réseaux. C’est ce mécanisme, jusqu’alors réservé au réseau de transport, que le II de l’article 2 transpose au réseau de distribution.

Cette mesure répond à une difficulté identifiée pour le déploiement des infrastructures de recharge : en l’absence d’un tel mécanisme, le premier demandeur, dont le raccordement peut même nécessiter parfois la création ou l’adaptation d’un poste source, en supporte seul l’intégralité du coût, ce qui conduit à différer, voire à renoncer à certains investissements ([45]).

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure souscrit à l’économie de l’article 2 qui rétablit jusqu’au 31 décembre 2030 la majoration de la prise en charge des coûts de raccordement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques ouvertes au public et implantées sur les installations annexes du réseau routier national non concédé et du réseau transeuropéen de transport. Elle souligne que le niveau de cette prise en charge, fixé par arrêté pris après avis de la CRE, tient compte des caractéristiques de l’infrastructure de recharge, de son raccordement et du niveau de couverture assuré par les infrastructures existantes.

La commission a adopté deux amendements modifiant l’article 2. 

Elle a adopté l’amendement CD61 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui insère un article L. 342‑11‑1 dans le code de l’énergie afin de proroger de plein droit, pour une durée égale à celle du retard constaté, les délais conditionnant le maintien du bénéfice d’une prime financée au titre des certificats d’économies d’énergie lorsque l’achèvement des travaux ou la mise en service d’une infrastructure de recharge ouverte au public est retardé pour une cause non imputable au bénéficiaire, notamment en raison de retards de raccordement au réseau public d’électricité. La rapporteure a émis sur cet amendement une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable. Tout en reconnaissant la réalité de la difficulté, dès lors que des collectivités peuvent perdre le bénéfice d’une prime pour des retards qui ne leur sont pas imputables, elle a estimé que le régime des certificats d’économies d’énergie et les délais d’achèvement des opérations relèvent du pouvoir réglementaire, de sorte qu’il n’appartient pas à la loi de fixer ces délais ni leurs causes de prorogation.

La commission a également adopté l’amendement rédactionnel CD642 de la rapporteure.

*

*     *

A (nouveau)
Transparence tarifaire et paiement à l’acte des services de recharge
ouverts au public

Introduit par la commission

L’article 2 bis A, introduit par la commission, impose à tout point de recharge de véhicules électriques ouvert au public d’afficher, préalablement au déclenchement de la recharge, le prix du service exprimé en euros par kilowattheure et de permettre un paiement à l’acte par carte bancaire ou par un autre moyen de paiement électronique universel, sans abonnement, ni inscription préalable, ni téléchargement d’une application.

I.   le droit existant

Le déploiement des infrastructures de recharge ouvertes au public s’accompagne d’une grande hétérogénéité des grilles tarifaires et des modes de paiement. Le cadre applicable à la transparence des prix et à l’accès au paiement est aujourd’hui, pour l’essentiel, d’origine européenne, sa déclinaison nationale se limitant au contrôle et à la sanction.

A.   Le règlement européen « AFIR » fixe un cadre de transparence tarifaire et de paiement

Le règlement (UE) 2023/1804 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, qui abroge la directive 2014/94/UE, dit « AFIR », est applicable depuis le 13 avril 2024.

Son article 5 encadre les points de recharge ouverts au public. Il impose la recharge à l’acte, c’est‑à‑dire la possibilité de recharger et de régler sans contrat ni abonnement préalable, et module les moyens de paiement selon la puissance : pour les points d’une puissance égale ou supérieure à 50 kilowatts installés depuis le 13 avril 2024, un terminal de paiement par carte ou un lecteur sans contact est obligatoire, tandis que les points d’une puissance inférieure peuvent recourir à un autre moyen de paiement électronique sécurisé, tel qu’un code QR renvoyant à une page de paiement. Pour la recharge à l’acte aux points d’au moins 50 kilowatts, le prix facturé est fondé sur le prix au kilowattheure.

Son article 19, relatif à l’information des utilisateurs, impose que le prix soit porté à la connaissance de l’utilisateur de manière claire et lisible, aisément accessible avant le déclenchement de la recharge, selon un ordre de présentation encadré débutant par le prix au kilowattheure.

B.   Le droit national se limite au contrôle et à la sanction de ces obligations

En droit interne, l’article L. 112‑1 du code de la consommation pose l’obligation générale d’affichage des prix. S’agissant spécifiquement des infrastructures de recharge, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ne disposait pas d’habilitation spécifique pour contrôler les dispositions du règlement AFIR, lequel ne prévoit pas davantage de régime de sanction propre.

Pour combler cette lacune, l’article 1er de la loi du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne ([46]) a complété le code de la consommation d’un article L. 132-29, lequel dote les agents de la DGCCRF du pouvoir de contrôler le respect des obligations découlant du règlement AFIR et pesant sur les exploitants d’infrastructure de recharge. Cet article institue en conséquence une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale.

II.   Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD410 de M. Julien Brugerolles (GDR), qui crée une section 7, intitulée « Tarification des services de recharge ouverts au public », au sein du chapitre III du titre V du livre III du code de l’énergie, composée d’un nouvel article L. 353‑14.

Ce nouvel article impose à tout point de recharge ouvert au public, d’une part, d’afficher de manière visible et lisible, sur la borne ou à proximité immédiate et préalablement au déclenchement de la recharge, le prix du service, exprimé en euros par kilowattheure et, d’autre part, de permettre le paiement à l’acte par carte bancaire ou par un autre moyen de paiement électronique universel ne nécessitant ni abonnement, ni inscription préalable, ni téléchargement d’une application. Un décret en Conseil d’État en précise les modalités d’application.

Le dispositif généralise ainsi à l’ensemble des points ouverts au public, y compris ceux d’une puissance inférieure à 50 kilowatts, qui constituent la majeure partie du parc, l’affichage du prix au kilowattheure et l’accès à un paiement à l’acte sans abonnement, obligations que le règlement AFIR module selon la puissance.

La rapporteure a émis une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable, estimant ces obligations déjà satisfaites, pour les bornes ouvertes au public, par l’article 5 du règlement AFIR, d’application directe et assorti, depuis la loi du 22 avril 2024 précitée, d’un pouvoir de contrôle et de sanction confié à la DGCCRF.

*

*     *

B (nouveau)
Prise en compte des territoires ruraux dans le schéma directeur
de développement des infrastructures de recharge

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 2 bis B complète le contenu du schéma directeur de développement des infrastructures de recharge ouvertes au public afin qu’il identifie les territoires ruraux dépourvus d’une offre suffisante de recharge rapide ou à haute puissance et qu’il fixe des objectifs de déploiement assurant un maillage territorial équilibré.

I.   le droit existant

Le schéma directeur de développement des infrastructures de recharge ouvertes au public pour les véhicules électriques et les véhicules hybrides rechargeables, instauré par la loi d’orientation des mobilités du 24 décembre 2019 ([47]) et codifié à l’article L. 353‑5 du code de l’énergie par l’ordonnance n° 2021‑237 du 3 mars 2021 ([48]), définit les priorités de l’action des autorités locales afin de parvenir à une offre de recharge suffisante pour le trafic local et le trafic de transit. Il est élaboré en concertation avec le ou les gestionnaires de réseaux de distribution concernés, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), la région et les gestionnaires de voirie, ainsi que, en Île‑de‑France, avec l’AOM Île‑de‑France Mobilités.

En application de l’article L. 353‑5, un décret en Conseil d’État ([49]) précise le contenu du schéma. Celui‑ci comprend un diagnostic, un projet de développement assorti d’objectifs chiffrés, un calendrier de mise en œuvre précisant les ressources à mobiliser et un dispositif de suivi et d’évaluation. Le diagnostic procède notamment à une évaluation de l’évolution des besoins en infrastructures de recharge à une échéance de moyen terme, de trois ans au plus, et de long terme, d’au moins cinq ans, en distinguant les catégories d’usage – ménages résidents, usagers occasionnels ou en transit, professionnels. Le schéma vise ainsi, en l’état du droit, à assurer une offre de recharge coordonnée et un maillage du territoire. Lorsque la personne chargée de l’élaborer établit par ailleurs un plan de mobilité ou un plan climat‑air‑énergie territorial, ces documents peuvent en tenir lieu.

Ce schéma constitue un outil facultatif : le titulaire de la compétence d’aménagement d’infrastructures de recharge, mentionnée à l’article L. 2224‑37 du code général des collectivités territoriales, peut l’élaborer sans y être tenu.

II.   Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD316 de M. Julien Brugerolles (GDR) qui insère, après le premier alinéa de l’article L. 353‑5 du code de l’énergie, un alinéa nouveau.

Ce nouvel alinéa prévoit que le schéma directeur identifie les territoires ruraux dans lesquels l’offre de recharge rapide ou à haute puissance est inexistante, insuffisante ou inadaptée aux besoins de mobilité de la population et du trafic de transit, et qu’il fixe des objectifs de déploiement assurant un maillage territorial équilibré de ces infrastructures, en tenant compte de la dépendance à la voiture individuelle et de l’éloignement des grands axes de circulation.

À l’appui de cette mesure, l’auteur relève, en s’appuyant sur des données de l’INSEE et du Cerema, que les équipements de recharge rapide ou à haute puissance se concentrent sur les autoroutes, les grands axes et les zones urbaines, alors que la dépendance à l’automobile est la plus forte dans les territoires ruraux, où 86 % des actifs se rendent au travail en voiture et où les zones peu denses, regroupant un tiers de la population, concentrent 45 % des kilomètres parcourus.

La rapporteure a émis une demande de retrait, estimant que le contenu du schéma directeur relève du domaine réglementaire et qu’il a déjà pour fonction d’assurer un maillage territorial.

*

*     *

C (nouveau)
Déduction exceptionnelle en faveur des infrastructures de recharge
pour véhicules électriques

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 2 bis C institue, pour les infrastructures de recharge pour véhicules électriques acquises, fabriquées ou prises en location par les entreprises à compter du 1er janvier 2027, une déduction exceptionnelle de l’assiette imposable, dite « suramortissement », dont le taux est aligné sur celui du suramortissement applicable aux poids lourds à émission nulle.

I.   Le droit existant

1.   Les entreprises bénéficient, pour l’acquisition de véhicules propres, d’une déduction exceptionnelle qui s’ajoute à l’amortissement de droit commun

En application du droit commun, une entreprise déduit de son résultat imposable l’amortissement de ses immobilisations, c’est-à-dire la constatation comptable de leur dépréciation, répartie sur leur durée d’usage. À ce mécanisme de droit commun s’ajoute, pour certains investissements que le législateur entend encourager, une déduction exceptionnelle qui permet de déduire, en plus de l’amortissement, une fraction supplémentaire de la valeur du bien, d’où le nom de « suramortissement ».

L’article 39 decies A du code général des impôts institue une telle déduction exceptionnelle en faveur des véhicules propres. Créé par la loi de finances pour 2016 pour les véhicules fonctionnant au gaz naturel, au biométhane et au carburant ED95, il a été étendu en 2019 aux véhicules utilisant l’énergie électrique ou l’hydrogène, puis en 2020 au carburant B100 et, par la loi de finances pour 2024, aux opérations de transformation de la motorisation thermique en motorisation électrique ou à hydrogène. Réservé aux véhicules acquis neufs dont le poids total autorisé en charge est supérieur ou égal à 2,6 tonnes et qui utilisent exclusivement une énergie propre, il ouvre droit à une déduction dont le taux, compris entre 20 % et 60 %, dépend de la source d’énergie, du poids du véhicule et de sa date d’acquisition. Il bénéficie aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés comme à celles relevant de l’impôt sur le revenu selon un régime réel, pour les véhicules acquis, pris en crédit-bail ou en location avec option d’achat jusqu’au 31 décembre 2030. La loi de finances pour 2025 a subordonné, pour les véhicules à émission nulle, le bénéfice de cette déduction au respect du régime européen des aides d’État, en l’espèce le règlement général d’exemption par catégorie, les autres véhicules propres demeurant placés sous le régime de minimis.

2.   Ce soutien fiscal porte sur le véhicule et ignore l’infrastructure de recharge

La déduction exceptionnelle prévue à l’article 39 decies A s’applique au seul véhicule. Aucune déduction équivalente ne bénéficie aux infrastructures de recharge à haute puissance des dépôts et des sites logistiques, dont l’installation exige pourtant des investissements initiaux lourds et sans lesquelles l’électrification du transport de marchandises ne peut se déployer. Cet angle mort du soutien fiscal, qui accompagne l’achat du véhicule mais non celui de l’infrastructure indispensable à son fonctionnement, a été relevé par la mission « flash » sur la décarbonation des véhicules lourds conduite par MM. Jean-Marie Fiévet et Gérard Leseul ([50]).

II.   Le dispositif proposé

La commission a adopté les amendements identiques CD86 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD575 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui insèrent un article 39 decies A bis dans le code général des impôts.

Ce nouvel article permet aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu selon un régime réel de déduire de leur résultat imposable une somme calculée en appliquant, à la valeur d’origine des infrastructures de recharge pour véhicules électriques qu’elles acquièrent ou fabriquent à compter du 1er janvier 2027, un taux égal à celui de la déduction applicable, à la même date, aux poids lourds à émission nulle, c’est-à-dire aux véhicules d’un poids total autorisé en charge supérieur ou égal à 3,5 tonnes fonctionnant à l’énergie électrique ou à l’hydrogène au titre de l’article 39 decies A. La déduction est répartie de manière linéaire sur la durée d’amortissement de l’infrastructure, au prorata en cas de cession anticipée, et bénéficie également aux infrastructures prises en crédit-bail ou en location avec option d’achat.

Le dispositif institue ainsi un suramortissement « miroir », alignant le soutien à l’infrastructure de recharge sur celui dont bénéficie le véhicule, afin de synchroniser le déploiement des bornes et le renouvellement des flottes. La rapporteure a émis un avis favorable, relevant que l’amendement traduit une recommandation de la mission « flash » sur la décarbonation des véhicules lourds et comble l’angle mort du soutien fiscal, tout en observant qu’un tel dispositif pourrait trouver sa place en loi de finances.

*

*     *

Rattachement à la mission de raccordement de l’évaluation,
par les gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité,
de l’incidence des projets sur le réseau

Adopté par la commission sans modification

Introduit en séance publique au Sénat, l’article 2 bis déplace, au sein des missions du gestionnaire de réseau de distribution d’électricité définies à l’article L. 322‑8 du code de l’énergie, l’évaluation de l’incidence des projets sur le réseau, de la mission d’information des utilisateurs vers la mission d’accès aux réseaux.

I.   Le droit existant

L’article L. 322‑8 du code de l’énergie définit les missions confiées aux gestionnaires de réseau de distribution d’électricité, à savoir Enedis et les entreprises locales de distribution d’électricité. En application de cet article, ces gestionnaires ont notamment pour mission d’assurer la définition et la mise en œuvre des politiques d’investissement et de développement des réseaux afin de permettre le raccordement des installations (1°), la conception et la construction des ouvrages (2°), la garantie d’un accès aux réseaux dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires (4°) ou encore la fourniture aux utilisateurs des informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux (5°).

C’est dans le cadre de cette dernière mission d’information que les gestionnaires réalisent les études de raccordement, qui permettent à un porteur de projet d’obtenir une première estimation de l’incidence de son projet sur le réseau et, le cas échéant, d’en adapter le dimensionnement ou la localisation. Jusqu’en 2019, cette mission d’évaluation ne figurait toutefois pas explicitement à l’article L. 322-8. La jurisprudence du Conseil d’État avait souligné le caractère parfois confus de la détermination des missions du gestionnaire ([51]), d’où un risque de contentieux de nature à retarder les raccordements.

C’est pour lever cette incertitude que l’article 66 de la loi d’orientation des mobilités ([52]) a complété le 5° de l’article L. 322‑8 du code de l’énergie relatif à la mission d’information des gestionnaires pour y rattacher l’évaluation de « l’incidence sur le réseau des projets qui lui sont soumis en matière d’insertion des énergies renouvelables, de déploiement des dispositifs de charge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables, d’aménagement urbain et de la planification énergétique. »

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

Cet article résulte de l’adoption, en séance publique, de l’amendement n° 33 (Mme Jocelyne Antoine, UC) qui procède à un déplacement au sein de l’article L. 322‑8 du code de l’énergie de la mention relative à l’évaluation de l’incidence des projets sur le réseau. Il complète à cette fin le 4° relatif à la garantie de l’accès au réseau par le gestionnaire (alinéa 2) et supprime en conséquence cette mention du 5° relatif à sa mission d’information (alinéa 3).

Selon l’auteure de l’amendement, ce rattachement de l’évaluation à la procédure d’accès au réseau, et donc de raccordement, devrait permettre d’en facturer le coût aux demandeurs, de responsabiliser ces derniers et de limiter le nombre de demandes non menées à leur terme.

La commission y a émis un avis favorable, son rapporteur relevant que la mesure devrait responsabiliser les demandeurs de raccordement et limiter les demandes sans suite. Le Gouvernement s’y est en revanche déclaré défavorable : selon le ministre des transports, la facturation de ces études risquerait de renchérir les coûts de raccordement et, partant, de freiner l’électrification des mobilités.

III.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 2 bis sans modification.

*

*     *

Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier

Adopté par la commission avec modifications

L’article 3 vise à lutter contre certaines pratiques frauduleuses sur le réseau routier soumis à tarification, qu’il s’agisse du réseau autoroutier concédé ou des sections du réseau routier national non concédé appelées à supporter, à compter de 2027, une écocontribution applicable aux poids lourds.

D’une part, il vise à renforcer les prérogatives des agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) et à faciliter le recouvrement des péages. Il les autorise, en premier lieu, à verbaliser les infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules sur le réseau autoroutier. Il leur ouvre, en second lieu, la possibilité d’obtenir de l’administration fiscale l’adresse du domicile des auteurs d’infractions, aux fins du recouvrement des péages impayés.

D’autre part, il tend à prévenir le risque de fraude aux exonérations dans le cadre des écocontributions appelées à être mises en œuvre sur les sections du réseau routier national non concédé confiées à la collectivité européenne d’Alsace (CEA) et à la région Grand Est.

La commission a supprimé l’extension aux infractions à la règlementation sur le stationnement des véhicules, de l’accès des agents des SCA aux données du système d’immatriculation des véhicules. Elle a par ailleurs encadré la communication de l’adresse par l’administration fiscale aux agents des SCA.

I.   Le droit existant

A.   Des prérogatives et des moyens limités pour les agents de sociétés concessionnaires d’autoroutes

1.   Un pouvoir de verbalisation circonscrit aux infractions de sécurité et de circulation

En application de l’article L. 130-4 du code de la route, les agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA), assermentés dans les conditions prévues à l’article L. 130-7 du même code, par la prestation d’un serment devant le tribunal judiciaire, ont compétence pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du code de la route qui se rattachent à la sécurité et à la circulation routières.

La liste de ces contraventions est fixée par décret en Conseil d’État : selon l’article R. 130-8 du code de la route, ces agents peuvent notamment constater les contraventions aux articles R. 419-1 et R. 419-2, relatives au refus d’acquitter le montant du péage, lesquelles constituent des contraventions de quatrième classe punies d’une amende forfaitaire de 90 euros.

Ce périmètre de compétence présente une lacune que relève l’étude d’impact. En l’état du droit, les agents des SCA ne peuvent pas verbaliser les infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules, tels les stationnements gênants. Or de telles infractions peuvent compromettre la sécurité, notamment en cas de stationnement sur les bretelles, ou entraver l’accès aux bornes de recharge, lorsqu’un véhicule stationne devant une infrastructure de recharge sans l’utiliser ([53]).

2.   Un accès aux données d’identification limité au système d’immatriculation des véhicules

Pour identifier les auteurs d’infractions au paiement du péage, les agents des SCA peuvent consulter les données figurant dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV) en application du 14° du I de l’article L. 330-2 du code de la route, à condition de produire à l’appui de leur demande les éléments permettant de vérifier la réalité de la contravention ([54]).

Ce dispositif souffre toutefois d’une limite tenant à la fiabilité des données figurant dans le SIV. Comme l’expose l’étude d’impact, la mise à jour des coordonnées par les propriétaires de véhicules, bien que prévue par la loi, demeure partielle, de sorte que de nombreux avis de paiement ne sont pas délivrés faute d’adresse à jour. Selon les indications des sociétés concessionnaires, environ 10 % des avis de paiement émis ne seraient pas distribués pour ce motif. L’avis de paiement comprend l’indemnité forfaitaire de 90 euros, à laquelle s’ajoute le montant du péage éludé. En cas de non-règlement, le dossier est transmis à l’officier du ministère public en vue de l’établissement d’une amende forfaitaire majorée de 375 euros. De nombreux usagers se trouvent ainsi assujettis à cette amende majorée faute d’avoir reçu, et donc réglé, l’avis initial. La seule base de données régulièrement actualisée étant la base fiscale, ces situations pourraient être en partie évitées si les agents des SCA pouvaient en obtenir l’adresse du contrevenant. Or aucune disposition ne le permet aujourd’hui ([55]).

B.   L’absence de disposItif permettant de sanctionner la fraude aux exonérations de l’écocontribution poids lourds

Les collectivités territoriales volontaires peuvent instituer, sur les voies de leur domaine public routier, une taxe sur l’utilisation de certaines voies par les véhicules de transport de marchandises, aussi appelée « écocontribution » poids lourds. Ce cadre, d’abord ouvert à la collectivité européenne d’Alsace sur le fondement de l’article 13 de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace ([56]) a été étendu aux régions et départements volontaires par ordonnance ([57]) dans le respect de la directive « Eurovignette » ([58]).

Ces taxes portent sur des sections du réseau routier national non concédé mises à disposition des collectivités en application de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS » ([59]). La Collectivité européenne d’Alsace prévoit une mise en œuvre au 1er janvier 2027 et la région Grand Est à compter de juillet 2027, sur plus de cinq cents kilomètres.

La collectivité fixe les grilles tarifaires et détermine, le cas échéant, les tarifs réduits et des exonérations applicables, dans le respect de la liste arrêtée par les articles L. 421-207 à L. 421-217-1 du code des impositions sur les biens et services. Celle-ci comprend notamment les poids lourds à émission nulle d’une masse en charge maximale inférieure ou égale à 4,25 tonnes ainsi que des exonérations obligatoires au profit de certains services publics : défense nationale, protection civile, police, gendarmerie, douane et services de secours, entretien des routes ou encore collecte des déchets ménagers.

Pour les véhicules dépourvus d’un équipement de télépéage, le bénéfice de ces exonérations repose sur une procédure déclarative, qui expose au risque qu’un usager déclare indûment son véhicule comme relevant d’une catégorie exonérée. Or, ainsi que le souligne l’étude d’impact, la loi ne permet pas, en l’état, de sanctionner un tel comportement : l’article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales ne réprime que deux infractions :

– la manipulation de l’équipement de télépéage en vue d’éluder la taxe (1°) ;

– la falsification des documents de bord nécessaires à la détermination de la catégorie fiscale du véhicule (2°).

La fraude consistant à se prévaloir à tort d’une exonération n’entre dans le champ d’aucun de ces alinéas ([60]). Or, la création d’une nouvelle sanction la réprimant relève du domaine de la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution.

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 3 vise à lutter contre certaines pratiques frauduleuses sur le réseau routier soumis à tarification, soit les autoroutes et les fractions du réseau routier national non concédé qui seront soumises à des écocontributions applicables aux poids lourds à compter de 2027, en Alsace et en région Grand Est.

A.   L’extension des prérogatives des agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes et la facilitation du recouvrement des péages

Le I complète le III de l’article L. 330‑2 du code de la route afin d’étendre aux infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules la faculté, pour les agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes, d’accéder aux données du système d’immatriculation des véhicules. Cette extension a pour objet de leur permettre de verbaliser de telles infractions, notamment les stationnements gênants ou l’occupation d’un emplacement de recharge sans utilisation. Le Gouvernement devra, par voie réglementaire, compléter en conséquence l’article R. 130-8 du code de la route ([61]).

Le II insère dans le livre des procédures fiscales un article L. 166-0 FA autorisant les agents mentionnés au 8° de l’article L. 130-4 du code de la route à obtenir de l’administration fiscale, pour la mise en œuvre de la procédure d’amende forfaitaire prévue à l’article 529-6 du code de procédure pénale, l’adresse du domicile des personnes physiques. Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, en fixe les modalités (2°). Le II procède en outre à une coordination à l’article L. 113 du même livre (1°).

Le précédent de la loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports

Le livre des procédures fiscales prévoit, à son article L. 166 F, un droit de communication permettant à l’administration fiscale de transmettre à certains agents l’adresse des contrevenants, aux fins du recouvrement des sommes dues.

L’article 26 de la loi du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sûreté dans les transports, dite loi « Tabarot », a étendu ce mécanisme aux agents de contrôle des exploitants de services de transport public, mentionnés aux 4° et 5° du I de l’article L. 2241-1 du code des transports, afin de faciliter le recouvrement de l’amende forfaitaire prévue, en matière de fraude dans les transports, par l’article 529-4 du code de procédure pénale.

L’article 3 procède d’une logique identique, transposée au recouvrement des péages autoroutiers. Il autorise les agents agréés des sociétés concessionnaires d’autoroutes à obtenir de l’administration fiscale l’adresse du redevable, pour la mise en œuvre de la procédure d’amende forfaitaire prévue à l’article 529-6 du même code.

Dans les deux cas, le dispositif est entouré des mêmes garanties, destinées à concilier l’efficacité du recouvrement avec la protection des données personnelles : la communication est limitée à la seule adresse du redevable, à la stricte finalité du recouvrement, et ses modalités sont renvoyées à un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

La communication de l’adresse par l’administration fiscale demeure toutefois circonscrite à la mise en œuvre de la procédure de l’article 529-6 du code de procédure pénale, soit au seul recouvrement des péages impayés : à la différence de l’accès au système l’immatriculation des véhicules ouvert par le I, qui vaut aussi pour les infractions à la réglementation sur le stationnement, l’adresse détenue par l’administration fiscale ne peut être communiquée pour ces dernières.

Cette modification vise à anticiper le déploiement des péages en flux libre qui pourrait conduire à une hausse des cas de non-paiement des péages par omission.

Le péage en flux libre et le recouvrement des sommes dues

Le péage en flux libre désigne tout mode de perception permettant aux véhicules de circuler sans s’arrêter, les barrières étant remplacées par des portiques qui assurent la lecture automatisée des plaques d’immatriculation ou la détection du badge de télépéage.

Expérimenté en France à partir de l’A79 dans l’Allier – première autoroute sans barrière, ouverte en novembre 2022 –, il a été étendu à l’axe A13-A14 entre Paris et la Normandie en 2024, sur près de deux cent dix kilomètres, ainsi qu’à un tronçon de l’A4 en Moselle, et doit équiper plusieurs autres sections – notamment l’A69 Toulouse-Castres et les axes autour de Grenoble en 2026 – comme la plupart des nouveaux projets autoroutiers.

En l’absence de barrière, le paiement repose sur une régularisation a posteriori, sous soixante-douze heures pour l’usager dépourvu de télépéage, puis, à défaut, sur le recouvrement de la somme due, lequel suppose d’identifier le titulaire du certificat d’immatriculation et de disposer d’une adresse exacte. Les difficultés d’adressage qui conduisent à transformer des péages impayés en amendes forfaitaires majorées de 375 euros sont d’autant plus fréquentes que le flux libre se généralise.

Les mesures de l’article 3, en particulier la communication, par l’administration fiscale, de l’adresse du redevable, visent précisément à fiabiliser ce recouvrement.

Par cohérence avec la recodification du code de procédure pénale, le IV prévoit qu’à compter du 1er janvier 2029, la référence à l’article 529-6 sera remplacée, au sein de l’article L. 166-0 FA du livre des procédures fiscales, par celle aux articles L. 4223-38 à L. 4223-43 du code de procédure pénale (3° du II) ([62]).

B.   La création d’une sanction en cas de fraude aux Exonérations de l’écocontribution poids lourds

Le III complète l’article L. 3333‑32 du code général des collectivités territoriales (CGCT) afin d’y créer une infraction nouvelle, réprimant le fait de se prévaloir à tort de l’une des exonérations d’écocontribution mentionnées aux articles L. 421‑207 à L. 421‑217‑1 du code des impositions sur les biens et services. Cette fraude devient ainsi passible de la même peine que les deux infractions déjà prévues à l’article L. 3333‑32 du CGCT, à savoir la manipulation de l’équipement de télépéage et la falsification des documents de bord, soit une amende de 7 500 euros, portée à 15 000 euros en cas de récidive.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-195) et des rapporteurs pour avis de la commission des finances (amendement identique COM‑189), a étendu aux personnes morales la faculté de vérification de l’adresse auprès de l’administration fiscale, en prévoyant la communication de l’adresse du siège social à partir de la raison sociale et du numéro d’identification de l’entreprise.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, l’amendement n° 284 du rapporteur, M. Didier Mandelli, qui met à jour une référence devenue obsolète. La loi de finances pour 2026 ayant abrogé, à compter du 21 février 2026, l’article L. 421-217-2 du code des impositions sur les biens et services, l’amendement substitue, dans la définition de la nouvelle infraction à l’article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales, la référence à l’article L. 421‑217‑1 à celle de l’article L. 421‑217‑2.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 3 modifié par deux amendements.

Elle a adopté, contre l’avis de la rapporteure, l’amendement CD407 de Mme Christine Arrighi (EcoS) qui supprime l’alinéa 1 lequel étendait aux infractions à la règlementation sur le stationnement des véhicules la faculté, pour les agents des SCA, d’accéder aux données du système d’immatriculation des véhicules.

La commission a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, l’amendement CD628 de la commission des finances insérant après le premier alinéa de l’article L. 166‑0 FA du livre des procédures fiscales, créé par l’article 3, un nouvel alinéa. Celui-ci prévoit que les informations communiquées par l’administration fiscale aux agents des SCA ne peuvent être utilisées qu’aux seules fins de la mise en œuvre de la procédure de recouvrement, qu’elles ne sont conservées que le temps strictement nécessaire à cette finalité et qu’elles sont détruites dès le recouvrement de la créance ou son extinction. 

*

*     *

(nouveau)
Aménagement des modalités de transaction applicables au péage en flux libre

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 3 bis aménage les modalités de la transaction applicable aux contraventions pour non-paiement du péage constatées au moyen d’un dispositif sans barrière physique : la transaction est réalisée par le versement du seul montant du péage si celui-ci intervient dans un délai de quinze jours à compter de l’envoi de l’avis de paiement, et par le versement du péage et d’une indemnité forfaitaire minorée s’il intervient dans un délai d’un mois.

I.   Le droit existant

A.   Le non‑paiement du péage éteint l’action publique par une transaction entre l’exploitant et le contrevenant

L’article 529‑6 du code de procédure pénale prévoit, au I, que pour les contraventions pour non-paiement du péage constatées par les agents assermentés de l’exploitant d’une autoroute ou d’un ouvrage routier soumis à péage, l’action publique est éteinte, par dérogation à l’article 521 du même code, par une transaction entre l’exploitant et le contrevenant. Le II dispose que la transaction est réalisée par le versement à l’exploitant d’une indemnité forfaitaire, de la somme due au titre du péage, ce versement devant intervenir dans un délai de deux mois à compter de l’envoi de l’avis de paiement au domicile de l’intéressé, auprès du service de l’exploitant indiqué dans la proposition de transaction. À défaut de paiement ou de protestation dans ce délai, le procès-verbal est adressé au ministère public et le titulaire du certificat d’immatriculation devient redevable de plein droit d’une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public. Les montants sont fixés par voie réglementaire : l’indemnité forfaitaire s’élève à 90 euros et l’indemnité forfaitaire minorée à 10 euros, en application de l’article R. 49‑8‑4‑1 du code de procédure pénale, l’amende forfaitaire majorée s’établissant à 375 euros.

B.   Le péage en flux libre bénéficie déjà d’une indemnité forfaitaire minorée en cas de régularisation sous quinze jours

La loi d’orientation des mobilités de 2019 a complété le deuxième alinéa du II de l’article 529‑6 afin de tenir compte du déploiement du péage sans barrière. Pour les contraventions constatées à la suite de l’usage d’un dispositif de péage permettant l’identification des véhicules et la perception du montant du péage sans recours à une barrière physique, faute pour le conducteur d’avoir fait usage de l’une des modalités de paiement mises à sa disposition avant et après le trajet concerné, la transaction est réalisée par le versement à l’exploitant d’une indemnité forfaitaire minorée et de la somme due au titre du péage si ce versement intervient dans un délai inférieur ou égal à quinze jours à compter de l’envoi de l’avis de paiement.

II.   Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD80 de M. Denis Fégné (SOC), qui modifie le II de l’article 529-6 du code de procédure pénale. Il supprime la seconde phrase du deuxième alinéa, qui régit aujourd’hui la régularisation du péage en flux libre, et lui substitue trois alinéas nouveaux instituant une échelle graduée propre à ce mode de perception. La transaction est réalisée :

– d’une part, par le versement de la seule somme due au titre du péage lorsqu’il intervient dans un délai inférieur ou égal à quinze jours à compter de l’envoi de l’avis de paiement

– d’autre part, par le versement d’une indemnité forfaitaire minorée et de la somme due au titre du péage lorsqu’il intervient dans un délai inférieur ou égal à un mois.

Le dispositif emporte ainsi un double effet. Il crée une première étape à indemnité nulle, l’usager qui régularise sous quinze jours n’acquittant plus que le péage éludé, là où le droit en vigueur lui applique l’indemnité forfaitaire minorée de dix euros. Il porte en outre de quinze jours à un mois le délai ouvrant droit à cette indemnité minorée. Au-delà, le régime de droit commun demeure applicable, l’indemnité forfaitaire de quatre-vingt-dix euros étant due dans le délai de deux mois, puis l’amende forfaitaire majorée de trois cent soixante-quinze euros.

La rapporteure a demandé le retrait de l’amendement puis, à défaut, émis un avis défavorable, estimant qu’il ajoute une étape au recouvrement du péage en flux libre que l’article 3 vise précisément à conforter, au risque d’en complexifier l’économie, et que les modalités de paiement et de relance relèvent du niveau réglementaire.

*

*     *

(nouveau)
Information des usagers sur les péages en flux libre et évaluation du dispositif

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 3 ter impose aux sociétés concessionnaires d’autoroutes de mettre en place, avant l’expiration des contrats de concession en vigueur, une information accessible, régulière et précise sur la présence et le montant des péages en flux libre, définit ce mode de perception et prévoit la remise au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, d’un rapport évaluant le dispositif.

-
  Le droit existant

Le péage en flux libre désigne tout mode de perception permettant aux véhicules de circuler sans s’arrêter, les barrières étant remplacées par des portiques assurant la lecture automatisée des plaques d’immatriculation ou la détection du badge de télépéage. Expérimenté à partir novembre 2022 sur l’A79 dans l’Allier, il a été étendu à l’axe A13-A14 entre Paris et la Normandie ainsi qu’à un tronçon de l’A4 en Moselle, et a vocation à équiper la plupart des nouveaux projets autoroutiers.

Ce mode de perception ne fait aujourd’hui l’objet d’aucune définition législative autonome. Il n’est appréhendé qu’indirectement, par la description qu’en donne l’article 529‑6 du code de procédure pénale, lequel vise le dispositif « permettant l’identification des véhicules et la perception du montant du péage sans recours à une barrière physique ».

L’information des usagers sur la présence et le tarif des péages ne procède pas davantage d’une obligation législative spécifique. Elle résulte des cahiers des charges annexés aux conventions de concession, qui régissent les obligations des sociétés concessionnaires en matière d’exploitation et d’information, ainsi que de la signalisation routière, qui relève du pouvoir réglementaire. L’Autorité de régulation des transports exerce par ailleurs, sur le fondement des articles L. 122-7 à L. 122‑11 du code de la voirie routière, un contrôle sur les tarifs de péage et le respect des obligations contractuelles des concessionnaires.

II.   Le Dispositif proposé

La commission a adopté, contre l’avis de la rapporteure, les amendements CD18 et CD19 de M. Gérard Leseul (SOC), dont la réunion forme l’article 3 ter. Celui-ci comporte deux volets :

– le premier, issu de l’amendement CD18, définit le flux libre comme « tout mode de perception du péage permettant aux véhicules de circuler sans s’arrêter, notamment par télépéage, lecture automatisée des plaques d’immatriculation ou tout dispositif électronique équivalent », introduisant ainsi dans la loi une définition dont le droit en vigueur ne comporte pas d’équivalent (I). Il prévoit également qu’avant l’expiration des contrats de concession en vigueur, les sociétés concessionnaires d’autoroutes assurent la mise en place, sur les sections autoroutières concernées, d’une information accessible, régulière et précise concernant la présence et le montant des péages en flux libre pour les usagers (II) ;

– le second, issu de l’amendement CD19, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, d’un rapport d’évaluation du dispositif de péage en flux libre. Ce rapport porte notamment sur l’évolution du nombre de péages impayés constatés, sur le volume d’amendes émises à ce titre et leur taux de recouvrement, sur la qualité, la lisibilité et la transparence de l’information délivrée aux usagers, sur l’accessibilité des dispositifs de paiement mis à leur disposition ainsi que sur les difficultés rencontrées par les usagers dans l’accomplissement de leurs démarches.

La rapporteure a souligné que les progrès réalisés depuis 2022 ont été obtenus sans obligation légale nouvelle et que l’information des usagers relève du cahier des charges des concessions et de l’action des exploitants, que la généralisation du flux libre conduit déjà à intensifier.

*

*     *

(nouveau)
Rapport au Parlement sur la transposition de la directive « Eurovignette »

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 3 quater prévoit la remise au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, d’un rapport relatif à la transposition de la directive « Eurovignette », au calendrier de mise en place de la modulation des péages selon les émissions de dioxyde de carbone et des redevances pour coûts externes, ainsi qu’aux modèles de gestion des infrastructures routières appelés à succéder aux concessions actuelles.

La directive 1999/62/CE du 17 juin 1999 relative à la taxation des véhicules pour l’utilisation d’infrastructures routières définit les règles applicables, au sein de l’Union européenne, à la taxation des poids lourds empruntant certains axes routiers. Elle a été révisée par la directive (UE) 2022/362 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2022, dite « directive Eurovignette », dont la date limite de transposition était fixée au 25 mars 2024.

Deux mécanismes y revêtent un caractère obligatoire. Le paragraphe 3 de l’article 7 quater bis impose aux États membres d’appliquer, à partir du 25 mars 2026, une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic des véhicules utilitaires lourds ; l’article 7 octies bis prévoit une obligation de modulation des redevances d’infrastructure pour ces mêmes véhicules en fonction de leurs classes d’émissions de dioxyde de carbone. D’autres mécanismes demeurent facultatifs, au nombre desquels la faculté d’appliquer un surpéage sur des tronçons routiers spécifiques régulièrement saturés, ou dont l’utilisation par des véhicules cause des dommages importants à l’environnement, prévue à l’article 7 septies de la directive.

La commission a adopté, contre l’avis de la rapporteure, l’amendement CD43 de M. Peio Dufau (SOC) demandant au Gouvernement de remettre au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, d’un rapport sur la transposition de la directive Eurovignette, le calendrier de mise en place de la modulation des péages selon les émissions de dioxyde de carbone et des redevances pour coûts externes, et les modèles de gestion des infrastructures routières appelés à succéder aux concessions actuelles.

*

*     *

TITRE II
Dispositions RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Report de deux ans de l’échéance d’application de la « règle d’or »
de SNCF Réseau

Adopté par la commission avec modifications

L’article 4 vise à décaler de deux ans, du 1er janvier 2027 au 1er janvier 2029, l’obligation faite à SNCF Réseau de respecter un ratio de 6 entre sa dette financière nette et sa marge opérationnelle, prévue par la « règle d’or » instaurée par la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire. Il ouvre par ailleurs la possibilité de modifier par voie réglementaire ce ratio. Le Sénat a complété cet article en précisant que le contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau a également vocation à fixer le niveau d’investissement nécessaire à la pérennisation du réseau ferré national. La commission a complété le dispositif par l’adoption de deux amendements du groupe Socialistes et apparentés renforçant, au sein du contrat de performance de SNCF Réseau, les obligations de transparence du gestionnaire d’infrastructure : transmission au Parlement d’un rapport annuel sur l’état du réseau et les résultats économiques par lignes et présentation des perspectives de fermetures de lignes à cinq ans.

I.   Le droit existant

Depuis le 1er janvier 2020, SNCF Réseau est une société anonyme ayant pour mission, en vertu de l’article L. 2111‑9 du code des transports, d’assurer de façon transparente et non discriminatoire la gestion du réseau ferré national, propriété de l’État, dont elle est affectataire (article L. 2111‑1 du code des transports). SNCF Réseau, filiale du groupe SNCF, est responsable de l’exploitation, de l’entretien et du renouvellement de l’infrastructure ferroviaire sur le réseau et est chargée de participer à son développement, conformément aux politiques nationales en matière de développement et de financement de l’infrastructure (article L. 2122‑4‑1‑1 du même code). L’indépendance organisationnelle et décisionnelle de SNCF Réseau au sein du groupe SNCF est garantie par le code des transports, en vertu des exigences européennes (directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012) : aucune des entités juridiques au sein du groupe SNCF ne peut ainsi exercer « une influence décisive sur les décisions prises par le gestionnaire de l’infrastructure en ce qui concerne les fonctions essentielles » (article L. 2122‑4‑1‑1 précité).

Les liens entre SNCF Réseau et l’État se structurent principalement autour d’un contrat de performance d’une durée de dix ans, actualisé tous les trois ans (article L. 2111‑10 du code des transports). Ce contrat permet la mise en œuvre de la politique de gestion du réseau ferroviaire et la stratégie de développement de l’infrastructure ferroviaire dont l’État définit les orientations. Il détermine en particulier les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau ferré national ainsi que la trajectoire financière de SNCF Réseau. L’État et SNCF Réseau ont signé le 6 avril 2022 un contrat pluriannuel de performance pour la période 2021-2030, qui n’a toujours pas fait l’objet d’une actualisation depuis sa signature.

A.   La situation financière de SNCF Réseau est encadrée par une « règle d’or » et par le contrat de performance conclu avec l’État

1.   La « règle d’or » issue de la loi « Nouveau pacte ferroviaire »

La réforme du système ferroviaire opérée par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire s’est accompagnée de la décision de l’État de reprendre 35 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau (sur un total de 48,2 milliards d’euros à fin 2018 en valeur de remboursement, c’est-à-dire que les intérêts courus non échus ou les fluctuations des cours des titres ne sont pas compris) : 25 milliards d’euros en 2020 puis 10 milliards d’euros en 2022, prévus respectivement par les lois de finances initiales pour 2020 et pour 2022. Les années 2010 avaient en effet été marquées par un emballement de la dette du gestionnaire d’infrastructure, atteignant un niveau insoutenable, Réseau ferré de France puis SNCF Réseau ayant financé sur leurs fonds propres des investissements de développement du réseau demandés par l’État et les collectivités territoriales non rentables pour l’établissement à long terme.

La reprise de dette ne pouvant suffire à elle seule à rétablir la situation financière de l’entreprise et à éviter de futures dérives financières, le Gouvernement a proposé de soumettre SNCF Réseau à une « règle d’or », codifiée à l’article L. 2111‑10‑1 du code des transports. Comme l’indiquait alors Mme Élisabeth Borne, ministre chargée des transports, lors de la présentation de la mesure devant le Parlement : « la nouveauté de cette règle d’or, c’est qu’il n’est plus possible de demander à SNCF Réseau d’augmenter sa régénération sans la financer. Nous mettons en place pour SNCF Réseau un modèle économique équilibré afin d’assurer son retour à l’équilibre, qui sera maintenu sur la durée » (Sénat, séance publique du 30 mai 2018).

Le I de l’article L. 2111-10-1 du code des transports prévoit ainsi qu’à compter du 1er janvier 2027, le ratio entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de SNCF Réseau ne peut dépasser un plafond fixé dans les statuts de la société approuvés avant le 31 décembre 2019. Ce plafond a été fixé à 6 par l’article 23 des statuts annexés au décret n° 2019-1587 du 31 décembre 2019. Par ailleurs, la précision relative à la date d’approbation des statuts a pour effet qu’il ne peut, en l’état du droit, plus être modifié par l’État ou l’entreprise. Ce ratio mesure la capacité de l’entreprise à rembourser sa dette sur la base de sa marge opérationnelle : il équivaut au nombre d’années nécessaires pour que l’entreprise rembourse ses dettes financières grâce à sa marge. Il est calculé à partir du rapport entre :

– la dette financière nette, qui correspond à la situation de la société à l’égard de ses financeurs, c’est-à-dire au solde entre les dettes financières de l’entreprise, sa trésorerie disponible et ses investissements financiers ;

– la marge opérationnelle, qui permet d’évaluer la ressource que l’entreprise tire de son cycle d’exploitation. Elle correspond au solde entre les produits d’exploitation et les charges d’exploitation engagées pour les obtenir, mais ne tient pas compte des dotations aux amortissements ni des provisions pour dépréciation d’actifs immobilisés.

Par ailleurs, le I de l’article L. 2111-10-1 précité fixe, à compter du 1er janvier 2027, des règles spécifiques de financement des investissements destinées à permettre à SNCF Réseau de maîtriser sa dette dans le respect du plafond. D’une part, le montant des investissements à la charge du gestionnaire d’infrastructure ne peut conduire à ce que le ratio dépasse le plafond applicable : SNCF Réseau s’assure du respect de cette règle lors de l’élaboration du contrat de performance et, en cas d’écart constaté en cours d’exécution du budget annuel, prend toute mesure lui permettant de respecter ce plafond l’année suivante. D’autre part, pour tout projet d’investissement de renouvellement ou de développement du réseau ferré national réalisé sur demande de l’État, des collectivités territoriales ou de tout autre tiers, SNCF Réseau détermine sa part contributive dans le financement de ce projet de manière à ce que le taux de retour sur cet investissement soit au moins égal à son coût moyen pondéré du capital (CMPC) pour ce même investissement, après prise en compte des risques spécifiques à l’investissement. Il s’agit ainsi de s’assurer que les investissements réalisés par l’entreprise soient suffisamment rentables pour lui permettre de couvrir le coût financier des moyens mobilisés.

Le II du même article organise une période de transition du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2026, durant laquelle les statuts fixent les modalités de convergence vers le plafond et des règles spécifiques d’encadrement des investissements de l’entreprise. Outre les règles de financement prévues au I, qui s’appliquent pendant cette période, le II prévoit que, tant que le ratio n’est pas passé sous le plafond, SNCF Réseau ne peut contribuer au financement d’investissements de développement du réseau ferré national, mais seulement à celui d’investissements de modernisation. Il s’agit ainsi de marquer dans la loi la priorité donnée en faveur des investissements de régénération et de modernisation du réseau.

Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, ces principes de gestion financière visent, « d’une part, [à] constituer, pour la gestion de la société, une contrepartie aux opérations successives de reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau et, d’autre part, [à] permettre à la société de résister aux demandes d’investissements nouveaux qui ne seraient pas suffisamment financées par les collectivités publiques demanderesses ».

La directive 2012/34/UE et l’encadrement européen du financement
du gestionnaire d’infrastructure

La directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte du « premier paquet ferroviaire », modifiée par la directive 2016/2370 du 14 décembre 2016) constitue le cadre européen du financement et de la maîtrise de l’endettement des gestionnaires d’infrastructure ferroviaire. Deux de ses dispositions encadrent directement la « règle d’or » applicable à SNCF Réseau.

L’article 8 (financement du gestionnaire d’infrastructure) impose aux États membres de veiller à ce que le gestionnaire dispose de financements suffisants pour exercer ses missions d’entretien, de renouvellement et de développement du réseau, et de publier une stratégie indicative de développement de l’infrastructure couvrant une période d’au moins cinq ans. Surtout, son paragraphe 4 fixe un objectif d’équilibre des comptes : dans des conditions normales d’activité et sur une période raisonnable n’excédant pas cinq ans, le compte de résultat du gestionnaire doit au moins équilibrer, d’une part, les recettes des redevances d’infrastructure, les excédents dégagés par d’autres activités commerciales, les revenus non remboursables de sources privées et le financement de l’État et, d’autre part, les dépenses d’infrastructure.

L’article 9 (allégement de dette transparent) constitue le fondement des reprises de dette opérées par l’État au profit de SNCF Réseau. Il prévoit que les États membres mettent en place des mécanismes adéquats pour contribuer à réduire l’endettement des entreprises ferroviaires publiques jusqu’à un niveau qui n’entrave pas une gestion financière saine et qui assainit leur situation financière, le cas échéant au moyen d’un service distinct d’amortissement des dettes.

Source : directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

2.   Le contrat de performance, cadre des relations financières entre l’État et SNCF Réseau

Les relations entre l’État et SNCF Réseau se structurent principalement autour du contrat de performance prévu à l’article L. 2111-10 du code des transports. Institué par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, conclu pour une durée de dix ans et actualisé tous les trois ans, ce contrat détermine notamment les objectifs de performance, de qualité et de sécurité du réseau, les orientations en matière d’exploitation, d’entretien, de renouvellement et de développement de celui-ci, ainsi que la trajectoire financière du gestionnaire d’infrastructure. Le projet de contrat et ses actualisations sont soumis pour avis à l’Autorité de régulation des transports (ART).

Le contrat couvrant la période 2021-2030, signé le 6 avril 2022, sécurise une enveloppe de régénération du réseau de l’ordre de 2,8 milliards d’euros par an sur la période 2023-2030, sans toutefois prévoir de moyens dédiés à sa modernisation ; il assigne par ailleurs à SNCF Réseau un objectif de gains de productivité et fixe une trajectoire financière conduisant au retour du ratio « règle d’or » sous le plafond de 6 à la fin de l’année 2026. Dès son avis n° 2022-009 du 8 février 2022, l’ART avait porté sur ce projet une appréciation très critique, estimant qu’il ne remplissait pas les objectifs assignés par la loi portant réforme ferroviaire, qu’il reposait sur des hypothèses économiques peu crédibles et qu’il s’apparentait à un « contrat d’assainissement financier », dont les ambitions de développement n’étaient pas étayées par les moyens industriels et financiers correspondants ; elle relevait en particulier le caractère très ambitieux de la trajectoire du ratio de la « règle d’or » et émettait des réserves sur la capacité de SNCF Réseau à tenir l’engagement fixé ([63]).

Les réserves de l’ART se sont ainsi vérifiées. Mesuré par le rapport entre la dette financière nette et la marge opérationnelle, le ratio « règle d’or », bien qu’en décrue continue (8,6 en 2024, 7,4 en 2025), demeure très au-dessus de la cible contractuelle (7,1 en 2024, 6,3 en 2025) comme du plafond de 6 qui doit être atteint au plus tard au 1er janvier 2027, en raison d’une marge opérationnelle durablement inférieure à la trajectoire du contrat. L’Autorité a en outre observé que le mécanisme correctif prévu par les statuts et le contrat – qui impose, en cas d’écart de marge opérationnelle, une réduction des investissements – n’est jamais mis en œuvre, son application étant de nature à entraîner le gestionnaire d’infrastructure dans une « spirale de paupérisation industrielle » du réseau.

Évolution du ratio dette sur marge
opÉrationnelle de SNCF RÉseau

Source : ART, avis n° 2026-037 du 7 mai 2026 relatif à la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030.

Ainsi, l’analyse réalisée par l’ART sur la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030 révèle que la marge opérationnelle de SNCF Réseau demeure inférieure à la trajectoire du contrat de performance, bien que la situation financière de l’entreprise se soit globalement assainie sur la période. La marge opérationnelle de SNCF Réseau s’établit en 2025 à 2 411 millions d’euros, en forte hausse par rapport à 2024 (+ 351 millions d’euros, soit + 17,1 %), confirmant ainsi son redressement. Cette amélioration résulte à la fois de la revalorisation des redevances d’infrastructure et du ralentissement de la croissance des charges d’exploitation. Elle reste toutefois inférieure à la trajectoire du contrat de performance (– 517 millions d’euros, – 17,6 %).

Marge opÉrationnelle de SNCF RÉseau

Source : ART, avis n° 2026-037 du 7 mai 2026 relatif à la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030.

Pour l’Autorité, la croissance du chiffre d’affaires est portée par les redevances d’infrastructure, soutenues par la revalorisation des péages et l’arrivée des nouveaux entrants, malgré des trafics ferroviaires nettement inférieurs aux cibles prévues par le contrat. En effet, SNCF Réseau a augmenté les péages ferroviaires plus rapidement que ne le prévoyait le contrat (7,25 milliards d’euros de recettes de redevances en 2025). Les marges de manœuvre résiduelles en la matière sont désormais étroites : le taux de couverture du coût complet du réseau dépasse déjà 90 % pour les services conventionnés – une hausse supplémentaire des péages serait difficile à absorber pour les autorités organisatrices régionales – et atteint 122 % pour les services librement organisés.

Évolution des redevances d’infrastructure
de SNCF RÉseau

Source : ART, avis n° 2026-037 du 7 mai 2026 relatif à la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030.

Enfin, l’ART note que les efforts de performance, notamment sur les achats et les charges externes, permettent de contenir au global les charges d’exploitation malgré le dynamisme des dépenses de personnel. Les charges d’exploitation (hors électricité de traction) s’établissent en légère hausse par rapport à 2024 (+ 39 millions d’euros, + 0,7 %). Cette évolution résulte de la baisse des achats et charges externes de 1,7 % (– 41 millions d’euros), plus que compensée par la progression des charges de personnel de 2,9 % (+ 81 millions d’euros). À cet égard, l’Autorité relève que, depuis 2021, le coût moyen par agent de SNCF Réseau a crû de 21 % alors que, sur la même période, l’inflation a été de 16 %.

B.   Une échéance devenue inatteignable sans dommage pour le réseau ferroviaire

1.   Une trajectoire financière dégradée par des chocs exogènes et un effort d’investissement accru

Dans ce contexte, l’Autorité estime toutefois que le contrat de performance aurait dû en conséquence être actualisé dès 2024, selon le rythme triennal prévu par les textes. Elle a, dans ses avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 et n° 2026-037 du 7 mai 2026, souligné à plusieurs reprises l’obsolescence des trajectoires de référence, rendues caduques par l’inflation de 2022-2023, par la dynamique des péages issue du cycle tarifaire 2024-2026 et par les engagements financiers de la « nouvelle donne ferroviaire », confirmés par la conférence « Ambition France Transports ». En effet, plusieurs événements difficiles à anticiper ont rendu caduques les prévisions financières du contrat de performance :

– en premier lieu, la forte inflation, consécutive à la guerre en Ukraine, s’est avérée nettement supérieure aux hypothèses retenues dans le contrat de performance, avec une hausse effective du niveau général des prix de 16 % contre une anticipation de 5 % sur la période 2021-2025, ce qui conduit à des écarts très importants sur les trajectoires financières du contrat de performance, exprimées en euros courants ;

– en deuxième lieu, bien que les redevances d’infrastructure pour les horaires de service 2024 à 2026 progressent plus rapidement que ne le prévoyait le contrat, afin d’accélérer le rattrapage du coût complet de gestion de l’infrastructure par SNCF Réseau, la croissance du trafic reste moindre qu’espéré du fait des difficultés d’entrée sur le marché des services librement organisés (SLO) des nouveaux entrants et aux retards de livraison de matériel roulant pour le développement de l’offre de l’opérateur historique ;

– enfin, la Première ministre a annoncé, en février 2023, une « nouvelle donne ferroviaire » devant conduire, à échéance 2028, à une augmentation de 1,5 milliard d’euros de l’enveloppe annuelle d’investissements consacrés à la régénération et à la modernisation du réseau. Cet objectif a été réaffirmé lors de la conférence « Ambition France Transports » de juillet 2025, qui a érigé en priorité la régénération et la modernisation des réseaux. Le mode de financement des investissements supplémentaires reste incertain, au-delà de la hausse des versements en provenance du fonds de concours du groupe SNCF dédiés à l’accélération de la régénération et à la modernisation du réseau ferroviaire (390 millions d’euros en 2025).

Malgré ces investissements globalement supérieurs aux niveaux prévus par le contrat de performance, l’ART alerte régulièrement sur le fait que l’effort consenti demeure insuffisant pour résorber le retard en matière d’investissements de régénération du réseau, ce qui appelle une révision de la trajectoire d’investissement lors de l’actualisation du contrat en cohérence. En baisse de 8,4 % entre 2021 et 2025 en euros constants, les investissements suivent la trajectoire décroissante prévue par le contrat de performance, tout en demeurant supérieurs aux niveaux qui y sont fixés. Les investissements de régénération s’élèvent ainsi à 2 829 millions d’euros en 2026, contre 2 472 millions d’euros prévus au contrat.

Évolution des dÉpenses de rÉgÉnÉration de
SNCF RÉseau de 2021 à 2026

Source : ART, avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour l’année 2026.

2.   Un objectif hors d’atteinte au 31 décembre 2026

En dépit des efforts réalisés par SNCF Réseau au cours des dernières années, la trajectoire de désendettement et l’amélioration de la marge opérationnelle resteront insuffisantes pour permettre le respect de la trajectoire du ratio : selon le rapport financier annuel de SNCF Réseau pour 2025, celui-ci s’établit à 7,4 en 2025 (contre 8,6 en 2024 et 10,6 en 2021), pour une dette nette de 17,9 milliards d’euros, inférieure à la prévision du contrat de performance. SNCF Réseau s’estime en revanche en capacité d’atteindre l’objectif de 6 d’ici au 31 décembre 2028.

Selon l’étude d’impact, le respect de l’échéance du 31 décembre 2026 obligerait SNCF Réseau à réduire d’environ 400 millions d’euros ses investissements de régénération et de modernisation, alors que la conférence « Ambition France Transports » a conclu à la nécessité, au contraire, de les rehausser de 1,5 milliard d’euros par an à compter de 2028. Comme l’a souligné l’ART, un tel ajustement à la baisse serait « structurellement de nature à entraîner le gestionnaire d’infrastructure dans une spirale de paupérisation industrielle du réseau ferroviaire français ». Dans son avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour 2026 – budget dans lequel l’entreprise indique devoir, « pour la première fois », opérer des renoncements sur des opérations de régénération industrielle, pour environ 47 millions d’euros –, l’Autorité a recommandé de décaler de deux ans l’objectif de respect du ratio plutôt que de renoncer à des investissements de régénération et de modernisation.

Parallèlement, un projet de nouveau contrat de performance pour la période 2024-2033 a, depuis juin 2026, été mis en consultation. Sa trajectoire financière, sensiblement révisée, est construite pour ramener le ratio « règle d’or » à son plafond de 6 à l’horizon 2028 – en cohérence avec l’échéance retenue par le présent article –, la dette nette étant stabilisée à un niveau légèrement inférieur à 18 milliards d’euros jusqu’en 2028, puis ramenée, à compter de l’amorçage du désendettement en 2029, à 13,7 milliards d’euros en 2033. Le projet traduit surtout l’effort d’investissement issu de la conférence « Ambition France Transports » : l’enveloppe annuelle de régénération et de modernisation est portée à 4,5 milliards d’euros à compter de 2028, soit un rehaussement de 1,5 milliard d’euros par rapport au contrat précédent. Il révise enfin, dans le sens préconisé par l’ART, le mécanisme de gestion des écarts – substituant à la baisse automatique des investissements un dispositif de mesures correctives préservant la cible de régénération.

II.   les Dispositions du projet de loi

1.   Un décalage de deux ans des échéances de la « règle d’or »

Le a) du 2° du présent article remplace au sein de l’article L. 2111-10-1 du code des transports les occurrences de la date du 1er janvier 2027 par celle du 1er janvier 2029 : le plafond du ratio, ainsi que les règles d’investissement associées, ne s’appliqueront qu’à compter de cette date. En conséquence, le b) du 2° remplace les occurrences de la date du 31 décembre 2026 par celle du 31 décembre 2028, afin d’allonger de deux ans la période de transition vers l’atteinte du ratio. Dans son avis, le Conseil d’État relève que « ce report semble nécessaire eu égard à la situation financière de la société, tant actuelle que projetée sur les cinq prochaines années, dont l’amélioration ne pourrait en tout état de cause être suffisante pour respecter le plafond […] le 1er janvier 2027 ».

2.   L’ouverture de la possibilité de modifier le plafond du ratio

Les a) et b) du 2° suppriment aussi au sein de l’article L. 2111-10-1 du code des transports les deux occurrences de la précision selon laquelle les statuts de SNCF Réseau fixant le montant du plafond du ratio sont « approuvés avant le 31 décembre 2019 ». Cette suppression permettra au pouvoir réglementaire de modifier à l’avenir le niveau du plafond, par une modification des statuts approuvée par décret en Conseil d’État. Comme l’indique l’étude d’impact, elle vise à « apporter à l’avenir plus de souplesse à la règle d’or en permettant d’ajuster ce plafond […] si cela s’avérait pertinent ». Le Conseil d’État rappelle à cet égard que tout nouvel assouplissement de la « règle d’or » devra respecter l’objectif d’équilibre des comptes du gestionnaire d’infrastructure fixé par l’article 8 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen, tout en estimant que, par elles-mêmes, les dispositions du projet de loi ne méconnaissent ni cet objectif ni aucun principe de valeur constitutionnelle ou conventionnelle.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a jugé le dispositif « bienvenu et équilibré », proposant un décalage « raisonnable et proportionné » des échéances de la « règle d’or », dont le maintien aurait conduit à renoncer à des opérations indispensables de régénération du réseau. Le rapporteur, M. Didier Mandelli, a néanmoins appelé SNCF Réseau à poursuivre et accentuer ses efforts de productivité, y compris sur ses charges de personnel. La commission a également estimé pertinent le fait de renvoyer au pouvoir réglementaire la définition du niveau exact du plafond. Dans ces conditions, la commission a adopté l’article 4 sans modification.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, les amendements identiques n° 179 de M. Olivier Jacquin et des membres du groupe SER et n° 266 de M. Jacques Fernique et de plusieurs de ses collègues du groupe GEST. Ces amendements insèrent un 1° complétant l’article L. 2111-10 du code des transports, relatif au contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau, afin de préciser que celui-ci « a vocation à fixer le niveau d’investissement nécessaire à la pérennisation du réseau ». Pour le rapporteur au Sénat, cette précision permet de définir, implicitement, un niveau minimal d’investissement permettant de pérenniser et de sécuriser le réseau.

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure souscrit pleinement à l’économie de l’article 4. Le report au 1er janvier 2029 de l’échéance d’application de la « règle d’or » est indispensable pour éviter que SNCF Réseau ne soit contraint, dès 2027, de réduire d’environ 400 millions d’euros ses investissements de régénération et de modernisation – à rebours de l’effort supplémentaire de 1,5 milliard d’euros par an arrêté par la conférence « Ambition France Transports » et de la trajectoire du projet de contrat de performance 2024-2033, mis en consultation depuis juin 2026, qui ramène le ratio sous le plafond de 6 à l’horizon 2028.

La commission a adopté deux amendements du groupe Socialistes et apparentés modifiant l’article 4, l’un et l’autre relatifs au contrat de performance de SNCF Réseau prévu à l’article L. 2111-10 du code des transports :

– l’amendement CD195 de M. Christophe Proença (SOC) complète cet article afin que SNCF Réseau transmette chaque année au Parlement un rapport présentant l’état du réseau ferroviaire ainsi que les résultats économiques des lignes ferroviaires et des différents modes de transport ;

– l’amendement CD103 de M. Stéphane Delautrette (SOC) enrichit le contenu du contrat de performance de deux mentions : d’une part, les perspectives détaillées des fermetures de lignes envisagées dans les cinq prochaines années, assorties d’une estimation des travaux et des délais ; d’autre part, une rédaction élargie du poste relatif à l’évolution des dépenses de gestion de l’infrastructure, intégrant explicitement les dépenses liées aux fermetures de lignes.

La rapporteure a émis sur ces deux amendements un avis défavorable. Elle souligne que l’information recherchée est, pour l’essentiel, déjà produite et rendue publique – par le rapport financier annuel de SNCF Réseau, le document de référence du réseau et, surtout, les avis annuels de l’ART sur le budget du gestionnaire et sur la mise en œuvre du contrat de performance, dont l’analyse est conduite ligne par ligne – et que la perspective d’un calendrier prévisionnel de fermetures excède la compétence de SNCF Réseau, le devenir des lignes de desserte fine du territoire se décidant ligne par ligne dans le cadre des contrats de plan État-région et des protocoles d’investissement conclus avec les régions, autorités organisatrices de la mobilité. Elle a rappelé que le levier déterminant contre les fermetures de lignes réside dans la sécurisation de la trajectoire d’investissement de régénération, objet même du présent projet de loi.

*

*     *

(nouveau)
Enrichissement du contenu du contrat de performance conclu entre l’État
et SNCF Réseau en matière de développement du fret ferroviaire et
de la transition bas‑carbone

Introduit par la commission

L’article 4 bis, introduit par la commission, enrichit le contenu du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau. Il y inscrit les objectifs de développement du fret ferroviaire – au premier chef l’objectif de doublement de sa part modale d’ici 2030 fixé par l’article 131 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 – et de compatibilité avec la stratégie nationale bas‑carbone ; il renforce le rôle consultatif de l’Autorité de régulation des transports, l’information du Parlement ainsi que la consultation des parties prenantes du secteur ; il prévoit enfin l’annexion au contrat d’une programmation pluriannuelle détaillée des investissements et l’établissement d’un bilan évalué du contrat précédent.

I.   L’ÉTAT du droit

A.   Le contrat de performance, instrument central de pilotage de SNCF Réseau

Institué par la loi n° 2014‑872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et codifié à l’article L. 2111‑10 du code des transports, le contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau constitue le principal instrument de pilotage du gestionnaire d’infrastructure. Conclu pour une durée glissante de dix ans et actualisé tous les trois ans, il met en œuvre la politique de gestion du réseau ferroviaire et la stratégie de développement de l’infrastructure dont l’État définit les orientations, conformément aux exigences de l’article 30 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen.

À ce titre, le contrat détermine notamment les objectifs de performance, de qualité et de sécurité fixés à SNCF Réseau, les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau ferré national, les indicateurs de suivi de l’état du réseau, de sa performance, de l’activité et de la productivité de SNCF Réseau ainsi que, le cas échéant, les valeurs cibles qui leur sont associées, la trajectoire financière de l’entreprise – moyens financiers alloués aux différentes missions, principes de tarification et évolution prévisionnelle des redevances – et les mesures correctives applicables en cas de manquement.

L’élaboration et le suivi du contrat associent étroitement l’Autorité de régulation des transports (ART) et le Parlement. Préalablement à l’élaboration ou à l’actualisation du contrat, le ministre chargé des transports invite l’ART à formuler toute recommandation qu’elle juge utile quant à son contenu ; le projet et ses actualisations lui sont ensuite soumis pour avis, l’Autorité émettant un avis motivé sur l’ensemble de leurs composantes. Le projet de contrat, ses actualisations et l’avis de l’ART sont transmis au Parlement. Enfin, SNCF Réseau rend compte chaque année, dans son rapport d’activité, de la mise en œuvre du contrat ; ce rapport, soumis à l’avis de l’ART, est adressé au Parlement et au Haut comité du système de transport ferroviaire.

Le contrat actuellement en vigueur, qui couvre la période 2021‑2030, a été signé le 6 avril 2022 et n’a, à ce jour, fait l’objet d’aucune actualisation, alors que celle‑ci aurait dû intervenir dès 2024 selon le rythme triennal prévu par la loi. Un projet de nouveau contrat couvrant la période 2024‑2033 a été mis en consultation à compter de juin 2026.

B.   Les objectifs de développement du fret ferroviaire et de transition bas‑carbone

Le développement du transport ferroviaire de marchandises constitue un objectif national de politique publique. L’article 131 de la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dispose que la France se fixe pour objectif de tendre vers le doublement de la part modale du fret ferroviaire dans le transport intérieur de marchandises d’ici 2030 – soit un passage de l’ordre de 9 % à 18 %. Cet objectif a été décliné par la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, approuvée par décret en 2022.

Par ailleurs, la stratégie nationale bas‑carbone (SNBC) fixe la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, premier secteur émetteur en France. En l’état du droit, le contrat de performance doit respecter ces objectifs nationaux, sans toutefois que l’article L. 2111‑10 du code des transports mentionne expressément, parmi les déterminants du contrat, le développement du fret ferroviaire ou la compatibilité avec la trajectoire bas‑carbone.

II.   Le dispositif proposé

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD22 de Mme Chantal Jourdan (SOC), contre l’avis de la rapporteure. Il procède à une réécriture partielle de l’article L. 2111‑10 du code des transports, qui s’inspire des dispositions de la proposition de loi n° 334 déposée au Sénat le 11 janvier 2022 par M. Philippe Tabarot, tendant à mieux intégrer les objectifs de développement du fret ferroviaire dans le contrat de performance. Les modifications apportées s’organisent autour de quatre axes.

En premier lieu, l’article étend les orientations assignées en matière de gestion de l’infrastructure à SNCF Réseau : celles‑ci doivent désormais concourir au bon fonctionnement et au développement du système de transport ferroviaire de voyageurs comme de marchandises, à sa compatibilité avec la stratégie nationale bas‑carbone et au respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports.

En second lieu, il fait de SNCF Réseau un acteur de l’objectif de doublement de la part modale du fret ferroviaire fixé par l’article 131 de la loi « Climat et résilience » : le gestionnaire d’infrastructure participe à l’atteinte de cet objectif, qu’il décline par des mesures opérationnelles ; le contrat doit comporter des indicateurs de compatibilité entre les engagements financiers du contrat et le niveau d’investissement réellement requis pour éviter la dégradation du réseau et permettre d’atteindre cet objectif.

En troisième lieu, l’article enrichit les garanties procédurales entourant le contrat. Le projet de contrat et ses actualisations seront soumis pour avis aux parties prenantes du secteur. L’avis motivé de l’ART devra comprendre un résumé des recommandations formulées par l’ensemble des parties prenantes consultées préalablement à l’élaboration du contrat. Enfin, le contrat devra dresser un bilan détaillé de la réalisation du précédent contrat et une mise en perspective avec le suivant, cette évaluation étant elle‑même soumise pour avis à l’ART.

En quatrième lieu, l’article prévoit que le contrat comprend en annexe une programmation pluriannuelle détaillée des investissements, de nature à renforcer la lisibilité et le suivi de la trajectoire d’investissement du gestionnaire d’infrastructure.

L’article apporte par ailleurs plusieurs précisions : les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement deviennent des orientations « détaillées » ; la fixation de valeurs cibles associées aux indicateurs de suivi, jusqu’ici facultative (« le cas échéant »), est rendue systématique ; et les délais et conditions de l’information des candidats et des transmissions prévues par l’article sont renvoyés à des modalités déterminées par voie réglementaire.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement portant création de cet article additionnel. Elle a relevé que la plupart de ses dispositions sont, pour l’essentiel, déjà satisfaites par le droit en vigueur : l’article L. 2111‑10 prévoit déjà que l’Autorité de régulation des transports formule, préalablement à l’élaboration du contrat, toute recommandation qu’elle juge utile, puis rend un avis motivé sur l’ensemble de ses composantes ; que le projet de contrat, ses actualisations et l’avis de l’Autorité sont transmis au Parlement ; et que SNCF Réseau rend compte chaque année de sa mise en œuvre dans un rapport lui‑même soumis à l’avis de l’ART et adressé au Parlement. Le contrat doit en outre, par construction, respecter les objectifs de la stratégie nationale bas‑carbone et du développement de la part modale du fret ferroviaire. Elle a estimé que les ajouts qui ne sont pas déjà satisfaits font largement double emploi avec des dispositifs existants : l’objectif de doublement de la part modale du fret ferroviaire d’ici 2030 est déjà fixé par l’article 131 de la loi « Climat et résilience » et décliné par la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire de 2021, de sorte que sa réinscription, à plusieurs reprises, dans le contrat de performance n’y ajoute pas de portée normative. Elle a enfin souligné que faire du contrat de performance de SNCF Réseau le vecteur de l’objectif de doublement du fret dépasse très largement la compétence du seul gestionnaire d’infrastructure : cet objectif dépend d’un faisceau de facteurs qui échappent à SNCF Réseau – compétitivité‑prix du mode ferroviaire face à la route, stratégie commerciale des entreprises de fret, disponibilité et coût du matériel roulant, organisation des chaînes logistiques et report modal des chargeurs, fiscalité des poids lourds ou encore développement des infrastructures de desserte terminale –, le gestionnaire ne maîtrisant que la disponibilité, la qualité et la tarification des sillons, maillon nécessaire mais non suffisant.

*

*     *

Montages financiers nécessaires aux investissements
dans le réseau ferré national

Adopté par la commission avec modifications

L’article 5 vise à sécuriser juridiquement le recours par SNCF Réseau à des montages de financement par une filiale à quasi‑fonds propres (subsidiary quasi equity), afin de mobiliser des capitaux privés pour la modernisation du réseau ferré national, en particulier le déploiement du système européen de signalisation ERTMS (European Rail Traffic Management System), sans alourdir l’endettement du gestionnaire d’infrastructure encadré par la « règle d’or ». Le Sénat a complété le dispositif par deux amendements du rapporteur limitant à soixante‑dix ans la durée de l’apport en jouissance de biens du domaine public à la filiale et prévoyant l’information des régions concernées par cet apport. La commission a également renforcé l’encadrement du dispositif en circonscrivant l’objet de la filiale au déploiement de l’ERTMS, en exigeant des partenaires externes des garanties contre toute condition d’extraterritorialité, en protégeant les conditions d’exploitation des gares éventuellement mises en apport au sein de la filiale, en plafonnant l’indemnisation due à la filiale en cas de reprise pour motif d’intérêt général et en imposant l’information des régions avant la délivrance de l’autorisation de l’État.

I.   Le droit existant

A.   un besoin de financement massif pour la régénération et la modernisation du réseau dans un contexte de capacité d’endettement limitée

Ainsi qu’il a été exposé dans le commentaire de l’article 4 du présent projet de loi, la loi n° 2018‑515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, en contrepartie de la reprise par l’État de 35 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau, a soumis le gestionnaire d’infrastructure à une « règle d’or » codifiée à l’article L. 2111‑10‑1 du code des transports. Le ratio entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de SNCF Réseau ne pourra dépasser, à compter du 1er janvier 2027 – échéance que l’article 4 du présent projet de loi reporte au 1er janvier 2029 –, un plafond fixé à 6 par les statuts de la société. Cette règle limite directement la capacité de SNCF Réseau à recourir à l’endettement pour financer ses investissements : le montant des investissements à sa charge ne peut conduire à un dépassement du plafond du ratio, tandis que sa contribution aux projets réalisés à la demande de l’État, des collectivités territoriales ou de tiers est conditionnée à un taux de retour sur investissement au moins égal à son coût moyen pondéré du capital.

Dans ce contexte, comme le rappelle l’Autorité de régulation des transports (ART), SNCF Réseau ne dispose, pour financer ses activités, que de trois leviers – la dette, les péages et les concours publics –, sur lesquels pèsent désormais de fortes contraintes. Le recours à l’endettement, qui avait représenté le quart de ses ressources annuelles sur la période 2010‑2019, n’est plus possible du fait de la « règle d’or ». Les péages, qui couvrent en France une part du coût complet de gestion de l’infrastructure plus élevée que dans la plupart des États voisins, atteignent des niveaux que l’Autorité juge difficilement soutenables : le niveau moyen des redevances d’accès au réseau pour les services librement organisés (SLO) de transport de voyageurs s’élevait à 21,5 euros par train‑kilomètre en 2024, soit un niveau près de quatre fois supérieur à celui observé en Italie (5,6 euros) et deux à trois fois supérieur à celui observé en Allemagne et en Espagne (7,7 à 8,0 euros). Les concours publics, enfin, connaissent une raréfaction dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques.

Or, les besoins de financement sont considérables. Environ 3,3 milliards d’euros sont aujourd’hui consacrés chaque année à la régénération et à la modernisation du réseau. Selon le rapport de la conférence « Ambition France Transports », environ 1,5 milliard d’euros supplémentaires par an, en euros constants, sont nécessaires à compter de 2028 pour « endiguer le vieillissement du réseau structurant et […] engager sa modernisation sous deux décennies, notamment en l’adaptant au système européen ERTMS (pour un montant de l’ordre de 0,2 Md€ par an au sein de cette enveloppe) » ([64]). Ce coût est à mettre en regard du coût de l’inaction, estimé par SNCF Réseau à 15 milliards d’euros d’ici 2032, avec 4 000 km de lignes menacés, soit 2 000 trains quotidiens à partir de 2028.

L’ART dresse un constat similaire dans son rapport de juillet 2023 sur les scénarios de long terme pour le réseau ferroviaire français (2022‑2042) : son scénario de « transition écologique », qui prévoit une montée en puissance du renouvellement et de la modernisation du réseau structurant pour atteindre environ 5 milliards d’euros par an (en euros 2021) en 2030, relève que si les recettes couvrent largement les dépenses d’exploitation, « elles demeurent néanmoins très insuffisantes pour couvrir les dépenses d’investissement ». L’Autorité souligne en outre qu’en matière de modernisation, le réseau ferroviaire français court un risque de décrochage par rapport à ses voisins européens, dont beaucoup se sont engagés résolument dans la digitalisation de leur infrastructure. Des concours financiers externes supplémentaires, publics ou privés, sont donc nécessaires pour permettre la réalisation de ces investissements massifs.

B.   Le recours au financement privé est aujourd’hui possible par la voie de la concession de travaux et du marché de partenariat

Comme l’a constaté la conférence « Ambition France Transports », « l’écosystème public des transports n’a ni les moyens budgétaires ni la capacité industrielle de mener de front l’ensemble des chantiers ferroviaires de régénération, de modernisation et de développement en projet, et devra les hiérarchiser et/ou s’appuyer sur des partenariats public‑privé pour les préfinancer et accélérer leur réalisation » ([65]).

En l’état du droit, l’article L. 2111‑11 du code des transports permet à SNCF Réseau – et, dans les mêmes conditions, à l’État – de recourir à un contrat de concession de travaux ou à un marché de partenariat pour des projets contribuant au développement, à l’aménagement et à la mise en valeur de l’infrastructure du réseau ferré national, ou pour la réalisation de certaines de ses missions sur des lignes d’intérêt local ou régional. Ces contrats peuvent porter sur tout ou partie des missions de SNCF Réseau, à l’exception de la gestion opérationnelle des circulations (sauf pour les lignes d’intérêt local ou régional).

Ainsi, le développement récent du réseau à grande vitesse a été porté par ces véhicules d’investissement privé : la LGV Sud Europe Atlantique (Tours‑Bordeaux) en concession avec la société LISEA, la LGV Bretagne‑Pays de la Loire (Le Mans‑Rennes) et le contournement Nîmes‑Montpellier en marchés de partenariat. Le rapport de l’Inspection générale des finances de décembre 2025 d’évaluation des contrats et marchés de partenariat a souligné la réussite de ces projets, en termes de délais, de performance et de coût, en particulier pour la LGV Bretagne-Pays de la Loire.

Principaux partenariats entre secteurs public et privé
sur les lignes LGV

Projet

Contrat

Date de signature

Durée

Date de mise en exploitation

Montant de l’opération

Déploiement du réseau  GSM-R

Contrat de partenariat

Fév. 2010

15 ans

Sept. 2017

1,5 Md€

LGV SEA
(Tours-Bordeaux)

Contrat de concession

Juin 2011

50 ans

Juil. 2017

8 Md€

LGV BPL
(Le Mans-Rennes

Contrat de partenariat

Juil. 2011

25 ans

Juil. 2017

3,4 Md€

LN CNM
(Nîmes-Montpellier)

Contrat de partenariat

Juin 2012

25 ans

Déc. 2017

1,8 Md€

Source : SNCF Réseau, juin 2026.

Ces montages présentent toutefois une limite structurelle : la maîtrise d’ouvrage est assurée par le partenaire privé, ce qui les rend inadaptés aux opérations de modernisation de lignes existantes devant demeurer exploitées par SNCF Réseau pendant les travaux. Par exemple, le déploiement du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) concerne notamment des lignes à grande vitesse existantes qui devront continuer à être exploitées pendant le déploiement de ce nouveau système de signalisation. Il est primordial que SNCF Réseau puisse conserver la maîtrise d’ouvrage de ce déploiement et éviter ainsi la création d’interfaces avec un partenaire privé qui serait chargé du déploiement.

Le système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS)

L’ERTMS (European Rail Traffic Management System) est le système commun de signalisation et de gestion du trafic appelé à remplacer la mosaïque des systèmes nationaux. Il repose sur deux composantes principales : l’ETCS (European Train Control System), système de signalisation en cabine et de contrôle‑commande qui assure la protection du train et la supervision continue de sa vitesse, et le GSM‑R, système de radiocommunication sol‑bord, fondé sur la norme GSM et appelé à être remplacé par le FRMCS (Future Railway Mobile communication System) fondé sur la 5G. Une troisième composante, optionnelle, est l’ATO (Automatic Train Operation), dispositif de conduite automatique. L’ETCS a vocation à se substituer aux systèmes nationaux de contrôle‑commande – en France, le contrôle de vitesse par balises (KVB) sur les lignes classiques et la transmission voie-machine (TVM) sur les lignes à grande vitesse.

Le déploiement de l’ERTMS poursuit un triple objectif : l’interopérabilité, en permettant la circulation transfrontalière sans changement de système de signalisation ; l’accroissement de la capacité de l’infrastructure, la signalisation en cabine et le rapprochement des circulations autorisant un plus grand nombre de trains sur une même ligne – c’est ce surcroît de capacité qui justifie, pour les sections concernées, la hausse des redevances perçues ; enfin, le renforcement de la sécurité, par la supervision permanente de la vitesse et de l’autorisation de circulation sur le réseau.

L’ERTMS constitue le standard imposé par la spécification technique d’interopérabilité « contrôle‑commande et signalisation » (STI CCS). Le règlement (UE) 2024/1679 du 13 juin 2024 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE‑T) impose son déploiement sur le réseau central au plus tard le 31 décembre 2030, sur le réseau central étendu d’ici 2040 et sur le réseau global d’ici le 31 décembre 2050. Corrélativement, les systèmes de classe B, nationaux, doivent être progressivement mis hors service (réseau central en 2030, réseau central étendu en 2045, réseau global en 2050).

La France a notifié son plan de déploiement de l’ERTMS à la Commission européenne le 16 décembre 2024. Sur le réseau ferré national, environ 9 000 km relèvent du réseau central et doivent à ce titre être équipés d’ici au 31 décembre 2030. Selon le rapport de la conférence « Ambition France Transports », l’adaptation du réseau à l’ERTMS représente, au sein de l’enveloppe d’investissement supplémentaire nécessaire, un montant de l’ordre de 0,2 milliard d’euros par an selon l’ART.

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 5 a pour objet de faciliter le recours aux montages dits de filiale à quasi‑fonds propres (subsidiary quasi equity). Il insère à cet effet un nouvel article L. 2111‑12‑1 dans le code des transports.

1.   La création d’une filiale de financement avec des partenaires privés

Le premier alinéa du nouvel article (alinéa 2) prévoit que SNCF Réseau peut créer avec des partenaires externes une filiale pour assurer des missions d’exécution et, le cas échéant, de financement de la modernisation du réseau ferré national. Il prévoit ainsi que, après y avoir été autorisée par l’État, SNCF Réseau peut apporter en jouissance à cette filiale des biens immobiliers dont elle est attributaire ou qu’elle a acquis au nom de l’État, pour une durée limitée garantissant la continuité du service public dont elle a la charge.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, SNCF Réseau détiendrait 51 % des parts de la filiale et les investisseurs privés 49 % ; ces derniers apporteraient les capitaux nécessaires au lancement des programmes de modernisation, leur remboursement intervenant lorsque le projet génère des flux de trésorerie suffisants et leur rémunération étant partiellement liée aux performances économiques de l’infrastructure (revenus de péages), ce qui constitue un partage du risque.

L’intérêt central du montage tient, selon l’étude d’impact, à son traitement comptable : « les quasi‑fonds propres ainsi engagés sont comptabilisés différemment de la dette classique, ce qui permettrait d’éviter que ce financement privé soit comptabilisé comme de la dette dans les ratios financiers de SNCF Réseau » – et donc dans le ratio de la « règle d’or » – sans modifier la structure de propriété ou le capital du gestionnaire d’infrastructure. La ou les filiales ainsi créées pourraient notamment être mobilisées pour le déploiement de l’ERTMS sur les lignes à grande vitesse Atlantique (Paris‑Tours) et Nord (Paris‑Lille).

2.   Les garanties autour du dispositif doivent être définies

Lorsque les biens apportés en jouissance appartiennent au domaine public, l’apport ne peut être réalisé qu’à la condition qu’un contrat d’exploitation, conclu entre SNCF Réseau et sa filiale, attribue à SNCF Réseau, dès la réalisation de l’apport, l’exploitation des biens apportés et permette l’exercice de ses missions sur ces biens (alinéa 3).

SNCF Réseau peut mettre fin, pour un motif d’intérêt général, au droit personnel de jouissance dont bénéficie la filiale (alinéa 4). Selon l’étude d’impact, ces mentions visent à prévenir le risque que la « circularité » résultant de l’apport et du contrat d’exploitation conduise à regarder l’apport comme artificiel, et à écarter la requalification de l’opération en concession ou de la filiale en gestionnaire d’infrastructure.

Par ailleurs, dans la mesure où SNCF Réseau exerce un contrôle étroit sur la filiale bénéficiaire de l’apport, l’apport en jouissance, qui certes confère un droit d’utilisation d’un bien du domaine public en vue d’une exploitation économique, ne sera pas soumis aux dispositions de l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoyant une obligation de publicité et de mise en concurrence. L’apport en jouissance rentre en effet dans la dérogation prévue à l’article L. 2122-1-3 du CG3P (« lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l’autorité compétente est en mesure d’exercer un contrôle étroit »).

Néanmoins, dans son avis, le Conseil d’État a formulé plusieurs observations sur les conditions de mise en œuvre du dispositif. Il a attiré l’attention du Gouvernement sur les obligations applicables au titre de la commande publique pour le choix des partenaires privés de la filiale : une obligation de mise en concurrence peut découler de la directive 2014/25/UE du 26 février 2014, et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 15 octobre 2009, ACOSET SpA, C‑196/08) impose que l’ouverture du capital d’une entité publique chargée d’une mission de service public à un partenaire privé fasse l’objet d’une mise en concurrence respectant les principes de libre concurrence, de transparence et d’égalité de traitement. Il rappelle que le montage ne pourra être assimilé à une prestation interne (in house) que si SNCF Réseau exerce sur sa filiale un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Le Conseil d’État a par ailleurs relevé que le transfert à la filiale d’un risque d’exploitation renforce le risque de qualification de l’opération en concession, tandis qu’à l’inverse, des paiements certains, réguliers et versés à une filiale rémunérée sans élément de risque résiduel s’assimileraient à un emprunt. Il a enfin rappelé que l’exigence constitutionnelle de protection de l’affectation du domaine public aux services publics et à la continuité du service public impose, outre l’accord de l’État propriétaire, la limitation dans la durée de l’apport en jouissance.

La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a toutefois apporté plusieurs éclairages sur l’économie du dispositif. Sur la robustesse du caractère « in house » de la relation entre SNCF Réseau et sa filiale, elle a indiqué que la dérogation à l’obligation de mise en concurrence prévue par l’article L. 2122‑1‑3 du CG3P serait garantie par la détention majoritaire du capital, l’attribution de l’exploitation opérationnelle des actifs à SNCF Réseau, le choix du président et de l’équipe de direction de la filiale, l’assignation d’objectifs et la soumission de son budget à l’approbation préalable de SNCF Réseau, ces stipulations relevant des statuts et du pacte d’actionnaires. Sur la rémunération du partenaire privé, la DGITM a précisé que les dividendes versés par la filiale seraient notamment issus des recettes d’un mécanisme de « surpéage » appliqué aux sections de ligne concernées par le déploiement de l’ERTMS – redevances justifiées par la capacité supplémentaire permise par l’investissement et variables en fonction du trafic. Répondant à l’objection selon laquelle le montage cumulerait les inconvénients du financement privé (coût supérieur à celui de l’emprunt) sans en présenter les avantages (gains d’optimisation liés à l’implication opérationnelle du partenaire), la DGITM a fait valoir que la conservation de la maîtrise d’ouvrage par SNCF Réseau constitue au contraire un point fort du dispositif, le déploiement de l’ERTMS étant un projet complexe comportant de nombreuses interfaces avec le reste du réseau, dont SNCF Réseau est seul à maîtriser l’intégralité. Elle a enfin souligné le caractère subsidiaire de l’outil : les modalités financières et de gouvernance n’étant pas encore arrêtées et dépendant des négociations à venir, SNCF Réseau et l’État – dont l’accord est requis – privilégieraient d’autres vecteurs si les conditions financières s’avéraient insuffisamment attractives et si des financements plus pertinents étaient disponibles.

De son côté, l’ART a indiqué accueillir favorablement, dans son principe, la mobilisation de financements privés pour moderniser le réseau, compte tenu des contraintes pesant sur les trois leviers de financement de SNCF Réseau. Elle a toutefois assorti cette appréciation de trois séries de garanties. En premier lieu, ces montages ne doivent pas rendre les péages d’accès à l’infrastructure insoutenables pour les entreprises ferroviaires ; l’Autorité a rappelé, à cet égard, que dans son avis n° 2026‑010 du 10 février 2026, elle avait estimé qu’au vu du niveau de contribution des SLO à la couverture des coûts complets de gestion de l’infrastructure (122 % en moyenne sur le cycle), aucun péage unitaire applicable à ces services ne devrait à l’avenir évoluer à un rythme supérieur à l’inflation, sauf démonstration de la soutenabilité de telles hausses par le gestionnaire d’infrastructure. À ce titre, l’Autorité a souligné l’intérêt des redevances particulières pour financer la modernisation du réseau et favoriser l’arrivée de nouveaux opérateurs, citant l’exemple de la redevance « LGV+ » fixée entre Paris et Lyon pour compenser les investissements de déploiement de l’ERTMS sur cette ligne – précédent dont s’inspire le mécanisme de surpéage envisagé. En deuxième lieu, les montages ne doivent pas affaiblir le contrôle opérationnel de SNCF Réseau sur l’infrastructure, l’exercice indépendant de ses fonctions essentielles ni l’accès non discriminatoire au réseau. En dernier lieu, ils ne doivent ni contourner l’esprit de la « règle d’or » ni se substituer à l’effort public annoncé dans le cadre de la « nouvelle donne ferroviaire » annoncée en 2023. L’Autorité a relevé sur ce point qu’en comptabilisant ces quasi‑fonds propres hors dette, le dispositif pourrait réduire en apparence l’endettement tout en dégradant durablement les perspectives financières du gestionnaire, du fait de pertes de recettes futures ; elle a appelé à s’assurer que ces montages n’échappent pas indûment au champ des « contributions » que le législateur a entendu encadrer au‑delà du seul ratio financier – garantie accordée par SNCF Réseau au projet, prise de participation ou avance –, ou, à défaut, qu’ils soient correctement pris en compte dans la détermination du ratio.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission a accueilli favorablement ce dispositif, estimant que l’ensemble des leviers de financement disponibles doivent être mobilisés pour financer le réseau ferroviaire. Elle a toutefois appelé l’attention du Gouvernement sur les conditions juridiques strictes relevées par le Conseil d’État – caractère « in house » de la relation entre SNCF Réseau et sa filiale, qui suppose un contrôle étroit que le groupe SNCF entend garantir par sa position d’actionnaire majoritaire et un pacte d’actionnaires, et définition rigoureuse de la rémunération de la filiale, qui doit comporter un élément de risque.

La commission a par ailleurs souligné que ce mode de financement, dont le coût est élevé – selon le groupe SNCF, le rendement attendu par l’investisseur est estimé entre 200 et 250 points de base au‑dessus du coût de la dette senior de SNCF Réseau –, ne doit être utilisé qu’en cas de pénurie de financement public mobilisable. Son intérêt réside dans le fait qu’il permet, dans ce contexte, à SNCF Réseau de conserver la maîtrise d’ouvrage des projets de modernisation du réseau existant, ce qu’un montage en partenariat public‑privé ne permet pas.

Sensible à l’observation du Conseil d’État relative à la protection constitutionnelle du domaine public, la commission a adopté l’amendement COM‑224 du rapporteur précisant que l’apport en jouissance de biens du domaine public ne peut excéder 70 ans, durée maximale définie par analogie avec l’article L. 2122‑6 du code général de la propriété des personnes publiques applicable aux autorisations d’occupation temporaire du domaine public de l’État (alinéa 3). Elle a également adopté l’amendement COM‑212 du rapporteur prévoyant que la ou les régions où sont situés les biens immobiliers apportés en jouissance à la filiale sont informées de la réalisation de l’apport une fois celui‑ci réalisé, certaines lignes étant utilisées à la fois pour des circulations à grande vitesse et régionales (alinéa 4).

B.   les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a rejeté, suivant les avis défavorables de la commission et du Gouvernement, quatre amendements :

– l’amendement de suppression n° 54 de M. Jean-Pierre Corbisez et des membres du groupe CRCE‑K, dont les auteurs refusaient d’« ouvrir une nouvelle brèche permettant le retour des fameux partenariats public‑privé », le rapporteur et le ministre ayant rappelé que le montage envisagé permet précisément à SNCF Réseau de conserver la maîtrise d’ouvrage, contrairement à un PPP, et que des projets concrets de déploiement de l’ERTMS ont déjà été identifiés ;

– les amendements n° 55 de Mme Marie-Claude Varaillas (CRCE‑K) et n° 187 de M. Jacquin (SER) qui tendaient à circonscrire l’objet de la filiale à la modernisation « en matière de signalisation interopérable », restriction jugée inopportune par la commission en ce qu’elle pourrait rendre difficile l’utilisation du dispositif ;

– l’amendement n° 188 de M. Olivier Jacquin (SER), qui imposait aux partenaires externes de la filiale des garanties en matière de domiciliation et de non‑soumission à des législations extraterritoriales, au nom de la préservation de la souveraineté sur des infrastructures stratégiques ; le rapporteur a estimé que SNCF Réseau serait en mesure de veiller à ce qu’aucune incertitude juridique ne découle de l’identité de ses partenaires, le Gouvernement considérant pour sa part que les règles d’application des législations étrangères en matière financière doivent être pensées à l’échelle de l’Union européenne et non de manière parcellaire.

Le Sénat a adopté l’article 5 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure a souligné l’ampleur des besoins de financement de la modernisation du réseau ferré national et l’impossibilité d’y répondre par les seuls leviers publics. Près de 3,3 milliards d’euros sont aujourd’hui consacrés chaque année à la régénération et à la modernisation du réseau ; or, ainsi que l’a établi la conférence « Ambition France Transports », environ 1,5 milliard d’euros supplémentaires par an, en euros constants, seront nécessaires à compter de 2028 pour endiguer le vieillissement du réseau structurant et engager sa régénération et sa modernisation sous deux décennies – dont de l’ordre de 0,2 milliard d’euros par an au titre du seul déploiement de l’ERTMS.

Or les trois leviers de financement du gestionnaire d’infrastructure – la dette, les péages et les concours publics – ne sauraient aujourd’hui être mobilisés. Le recours à l’endettement, qui représentait le quart des ressources annuelles de SNCF Réseau sur la période 2010‑2019, est désormais fermé par la « règle d’or ». Les péages ferroviaires atteignent en France des niveaux parmi les plus élevés d’Europe – 21,5 euros par train‑kilomètre en 2024 pour les services librement organisés de transport de voyageurs, soit près de quatre fois le niveau observé en Italie et deux à trois fois les niveaux allemand et espagnol – et couvrent déjà plus de 90 % du coût complet de l’infrastructure pour les services conventionnés et 122 % pour les services librement organisés, de sorte que toute hausse supplémentaire serait difficilement soutenable, en particulier pour les autorités organisatrices régionales ou les nouveaux opérateurs de SLO. Les concours publics, enfin, connaissent une raréfaction dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques. Comme l’a conclu la conférence « Ambition France Transports », l’écosystème public des transports n’a ni les moyens budgétaires ni la capacité industrielle de mener de front l’ensemble des chantiers de régénération, de modernisation et de développement, et devra s’appuyer sur des partenariats avec le secteur privé pour en préfinancer et en accélérer une partie. Dans ces conditions, la mobilisation de financements privés sur des enjeux ciblés de modernisation – au premier rang desquels le déploiement de l’ERTMS – apparaît non comme une simple faculté, mais comme une nécessité.

C’est cette nécessité que l’article 5 entend satisfaire, en dotant SNCF Réseau d’une filiale de financement à quasi‑fonds propres permettant de mobiliser des capitaux privés sans alourdir l’endettement encadré par la « règle d’or » ni renoncer à la maîtrise d’ouvrage des travaux – laquelle, à la différence d’une concession ou d’un marché de partenariat, demeure essentielle pour des opérations de modernisation de lignes devant rester exploitées pendant les travaux. La rapporteure a néanmoins souligné le caractère subsidiaire de cet instrument, qui n’a vocation à être mobilisé sous réserve de l’autorisation préalable de l’État.

Sur la proposition de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements rédactionnels (CD639, CD644 et CD645). Elle a en outre adopté cinq amendements complétant l’encadrement du dispositif :

– l’amendement CD24 de M. Gérard Leseul (SOC) circonscrit l’objet de la filiale à la modernisation « en matière de signalisation interopérable », c’est‑à‑dire au déploiement de l’ERTMS, identifié comme premier cas d’usage. Émettant un avis défavorable, la rapporteure a observé que, si l’ERTMS constitue à ce stade le seul projet identifié, une telle restriction priverait toutefois le dispositif de la souplesse qui fait son intérêt, en l’interdisant pour d’autres opérations de modernisation de lignes existantes répondant exactement à la même logique ;

– l’amendement CD25 de M. Gérard Leseul (SOC) impose aux partenaires externes de la filiale d’offrir des garanties suffisantes, en matière de domiciliation et au regard des législations nationales auxquelles ils sont soumis, quant à la disponibilité continue des capitaux apportés, à l’exclusion de toute condition d’extraterritorialité. La rapporteure a émis un avis défavorable, faisant valoir que cette préoccupation de souveraineté est déjà prise en charge, pour les partenaires non européens, par le contrôle des investissements étrangers en France, et que le critère retenu, en visant aussi des partenaires relevant du droit d’un autre État membre, soulève une difficulté au regard de la libre circulation des capitaux (article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) ;

– l’amendement CD238 de M. Bérenger Cernon (LFI‑NFP) prévoit que, lorsqu’un bien apporté en jouissance comprend une gare ouverte au service des voyageurs, l’apport ne peut avoir pour effet de réduire ses horaires d’ouverture au public ni de restreindre l’accès des usagers aux services ferroviaires qui y sont proposés. La rapporteure a émis un avis défavorable, relevant que la filiale est un véhicule de financement dépourvu de tout pouvoir de gestion sur les biens apportés – et donc de toute maîtrise des horaires d’ouverture ou des conditions d’accès – et que les gares, qui relèvent de SNCF Gares & Connexions, ne sont pas l’objet du dispositif, lequel porte sur la modernisation du réseau ;

– l’amendement CD63 de Mme Constance de Pélichy (LIOT) plafonne l’indemnisation due à la filiale en cas de fin anticipée du droit de jouissance pour motif d’intérêt général à la part non amortie des investissements effectivement réalisés, déduction faite des recettes perçues et des concours publics mobilisés, et en exclut la rémunération attendue des partenaires externes. La rapporteure a souligné que si l’amendement protège la capacité de la puissance publique à reprendre l’infrastructure, il déroge toutefois au droit commun de la résiliation pour motif d’intérêt général, en excluant de l’indemnisation le manque à gagner des partenaires ;

– l’amendement CD156 de Mme Constance de Pélichy (LIOT) substitue à l’information des régions « une fois l’apport réalisé », retenue par le Sénat, une information délivrée « avant la délivrance de l’autorisation de l’État », afin qu’elle intervienne à une étape plus utile de la procédure. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant que l’apport, de nature purement financière, ne modifie ni l’exploitation ni la consistance du réseau, et que la compétence des régions porte sur l’organisation et le financement des services, non sur l’infrastructure du réseau ferré national, de sorte que l’information postérieure retenue par le Sénat est cohérente avec la nature financière de l’opération.

*

*     *

Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et
SNCF Gares & Connexions et régularisation d’affectations de biens
entre entités du groupe SNCF

Adopté par la commission avec modifications

L’article 6 vise à optimiser la gestion du patrimoine du groupe SNCF, d’une part, en simplifiant les transferts de biens entre SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions, toutes deux attributaires de biens appartenant à l’État et, d’autre part, en créant un cadre temporaire de régularisation des affectations de biens entre les entités du groupe issues de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire. Le Sénat a complété le dispositif par l’adoption de deux amendements de son rapporteur prévoyant que l’arrêté interministériel entérinant les régularisations d’affectation est pris après avis des régions et de l’Autorité de régulation des transports, et substituant à la possibilité de rachat par les régions des terrains afférents aux centres de maintenance de SNCF Voyageurs, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, la possibilité de procéder à un apport gracieux en jouissance de ces terrains pour une durée maximale de 50 ans. La commission a supprimé, d’une part, le cadre temporaire de régularisation des affectations de biens entre entités du groupe SNCF et, d’autre part, l’apport gracieux en jouissance aux régions des terrains des centres de maintenance introduit par le Sénat, revenant ainsi au rachat de ces terrains à leur valeur vénale.

I.   Le droit existant

A.   La coexistEnce de Deux régimes de biens au sein du groupe public unifié depuis la loi « Nouveau pacte ferroviaire »

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a transformé, au 1er janvier 2020, les entités du groupe public unifié SNCF, mentionnées à l’article L. 2101-1 du code des transports, en sociétés, et a réparti entre elles les biens du groupe en définissant leurs régimes juridiques respectifs. Dans ce modèle, le groupe SNCF est une entreprise intégrée, regroupant à la fois les activités de transport de passagers et de marchandises et les activités de gestion d’infrastructure ferroviaire. SNCF Réseau et SNCF Voyageurs sont des sociétés anonymes détenues à 100 % par la maison mère SNCF SA, elle-même détenue à 100 % par l’État, sans capacité d’ouverture du capital.

Bien qu’intégrées dans le périmètre du groupe, les sociétés SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, en tant que gestionnaires d’infrastructure, sont responsables des fonctions essentielles (tarification, accès à l’infrastructure du réseau ferré et aux gares), bénéficient de conditions qui leur assurent l’indépendance vis-à-vis des entreprises clientes, parmi lesquelles, SNCF Voyageurs. Cette indépendance s’applique également entre les deux filiales dans la mesure où SNCF Réseau doit assurer « la gestion unifiée des gares de voyageurs, à travers une filiale dotée d’une autonomie organisationnelle, décisionnelle et financière » (article L. 2111-9 du code des transports). Elles ont toutefois ensemble pour missions d’assurer l’ingénierie, l’exploitation et l’entretien des actifs clefs du réseau et notamment des 28 000 km de voies, dont 2 700 km en grande vitesse, et des 3 000 gares émaillant l’ensemble du territoire.

SNCF Voyageurs regroupe les activités de transport ferroviaire de voyageurs, principalement en France mais également sur les marchés limitrophes, en Europe. Elle est composée, d’une part, d’activités en service librement organisé (TGV Inoui et TGV OUIGO en France, la filiale Eurostar et OUIGO) et, d’autre part, d’activités conventionnées, rémunérées par des autorités organisatrices (Intercités et les trains de nuit pour les trains d’équilibres du territoire de l’État, TER et Transilien pour le transport conventionné régional).

Organisation du groupe SNCF

Source : SNCF groupe, Rapport financier et de durabilité 2025, mars 2026.

Depuis le 1er janvier 2020, deux régimes coexistent en matière d’immobilisations au sein du groupe :

– d’une part, SNCF SA, SNCF Voyageurs et Hexafret (filiale de Rail Logistics Europe) sont propriétaires des actifs rattachés à leurs missions respectives, le code des transports instaurant toutefois un régime dit de « quasi-domanialité » publique sur les biens nécessaires au transport ferroviaire national, qui permet à l’État de conserver un contrôle sur les actes de disposition de ces biens, interdit la conclusion de baux commerciaux sur ceux-ci et garantit leur insaisissabilité. Ce régime résulte des articles L. 2102-17 pour SNCF SA, L. 2141-13 pour SNCF Voyageurs et L. 2141-14 pour Hexafret, du code des transports ;

– d’autre part, SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions, chargée de la gestion unifiée des gares de voyageurs (article L. 2111-9 du même code), ne sont pas propriétaires mais sont attributaires de biens appartenant à l’État, qui demeurent soumis aux régimes protecteurs des propriétés publiques. Le réseau ferré national est propriété de l’État (article L. 2111-1), SNCF Réseau en assurant la gestion (article L. 2111-9). Ces biens restent soumis aux règles protectrices du domaine public et du domaine privé des personnes publiques, les deux sociétés exerçant la plupart des prérogatives de l’autorité gestionnaire du domaine. Leur régime de cession et de transfert figure aux articles L. 2111-20 et L. 2111-20-2 qui imposent notamment un déclassement préalable du domaine public ferroviaire.

Toutefois, l’affectation des biens immobiliers réalisée entre les différentes filiales à la suite de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire s’est révélée, dans certains cas, erronée, non optimale ou obsolète au regard des missions actuelles des entités du groupe. Cette situation entraîne des surcoûts dans la gestion et l’exploitation du patrimoine, le groupe SNCF devant entreprendre des procédures de cession longues et coûteuses entre ses entités pour régulariser ces erreurs d’affectation.

B.   Des échanges de biens complexes entre SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions

Les articles L. 2102-17, L. 2141-13 et L. 2141-14 du code des transports imposent à SNCF SA, à SNCF Voyageurs et à Hexafret (et à leurs filiales) un régime dit de « quasi-domanialité » publique sur les biens nécessaires au transport ferroviaire national : l’État s’oppose à tout acte de disposition ou toute création d’une sûreté sur ces biens immobiliers, ou subordonne l’acte de disposition ou la création de la sûreté à la condition qu’ils ne soient pas susceptibles de porter préjudice au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national. De la même manière, ces biens ne peuvent faire l’objet d’aucune saisie et le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable. Ils peuvent toutefois être « être cédés à l’État ou à des collectivités territoriales ou à des groupements de collectivités territoriales pour des motifs d’utilité publique, moyennant le versement d’une indemnité égale à la valeur de reconstitution ».

L’article L. 2111-20 du code des transports dispose que la société SNCF Réseau et sa filiale Gares & Connexions exercent tous pouvoirs de gestion sur les biens immobiliers qui leur sont attribués par l’État ou qu’elles acquièrent au nom de l’État. Elles peuvent notamment accorder des autorisations d’occupation et consentir des baux, constitutifs de droits réels ou non, fixer et encaisser à leur profit le montant des redevances, loyers et produits divers. Elles peuvent procéder à tous travaux de construction ou de démolition et assument toutes les obligations du propriétaire. Elles peuvent également procéder à des cessions et échanges entre personnes publiques (sans déclassement préalable) ou à des échanges, après déclassement, avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d’une personne publique en vue de permettre l’amélioration des conditions d’exercice d’une mission de service public. Par ailleurs, l’article encadre l’utilisation par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions du revenu des cessions et des indemnités perçues au titre des biens qui leur sont attribués par l’État, sans prévoir expressément la possibilité de les employer à l’acquisition de nouveaux biens immobiliers au nom de l’État.

L’article L. 2111-20-2 du code des transports impose à SNCF Réseau et à SNCF Gares & Connexions de procéder au déclassement du domaine public ferroviaire de tout bien immobilier qu’elles souhaitent céder. Il dispose ainsi que les biens immobiliers utilisés par la société SNCF Réseau ou sa filiale Gares & Connexions qui cessent d’être affectés à la poursuite de leurs missions peuvent, après déclassement, être aliénés par ces sociétés et à leur profit. Lorsque la reprise du bien immobilier est réalisée au profit de l’État ou d’une collectivité territoriale, elle s’effectue à la valeur vénale du bien diminuée de la part non amortie des subventions que l’État ou la collectivité territoriale ont éventuellement versées. L’article L. 2111-21 précise que ces « déclassements sont soumis à l’autorisation préalable de l’État, après avis de la région » et l’article L. 2111-22 que « les conditions juridiques et financières des opérations de déclassements » sont fixées par décret en Conseil d’État.

Cette procédure s’applique également lorsque les deux entités souhaitent transférer un bien de l’une à l’autre, alors même que l’emprise concernée demeure, après le transfert, propriété de l’État et continue de relever du domaine public ferroviaire. Longue, sollicitant de nombreuses entités et génératrice de frais financiers, cette procédure apparaît non pertinente pour des opérations internes entre deux sociétés attributaires de biens de l’État, sans enjeu de concurrence entre elles.

Enfin, de manière plus spécifique, l’article L. 2111-20-1-1 du code des transports prévoit des modalités particulières pour certains transferts de biens :

– le transfert de gestion de biens immobiliers attribués à la société SNCF Réseau ou à sa filiale Gares & Connexions au profit d’une autorité organisatrice de transport ferroviaire, opéré dans le cadre du transfert de gestion d’une ligne d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national et de ses installations de service relevant du domaine public ferroviaire (article L. 2111-1-1 du code des transports), donne lieu à une transaction financière visant à compenser les impacts économiques, positifs ou négatifs, sur l’excédent brut d’exploitation qui en résultent pour ces sociétés, sans compensation des conséquences de ce transfert de gestion sur leur actif ;

– le transfert de propriété de biens immobiliers attribués à la société SNCF Réseau ou à sa filiale Gares & Connexions au profit d’une région, opéré dans le cadre du transfert de propriété d’infrastructures ferroviaires ou d’installations de service appartenant à l’État, soit séparées physiquement du reste du réseau ferré national, soit les lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic (articles L. 3114-1 à L. 3114‑3 du code général de la propriété des personnes publiques), donne lieu à une transaction financière établie dans les mêmes conditions.

C.   Le transfert des centres de maintenance aux régions dans le cadre de l’ouverture à la concurrence des services conventionnés

De manière dérogatoire, l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 précitée organise, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs, les modalités du transfert aux autorités organisatrices régionales des biens nécessaires à l’exploitation des services conventionnés. Il fixe ainsi les conditions dans lesquelles les matériels roulants utilisés pour la poursuite des missions prévues par un contrat de service public attribué sont transférés à l’autorité organisatrice concernée.

Il prévoit plus particulièrement que les ateliers de maintenance de l’opérateur historique, majoritairement utilisés pour l’exécution de services faisant l’objet d’un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs (transports ferroviaires conventionnés), ainsi que les terrains y afférents, sont transférés aux régions, à leur demande et dans un délai raisonnable qu’elle fixe. Il donne par ailleurs une définition précise d’un atelier de maintenance comme « toute installation de maintenance, comprenant les équipements, notamment les voies, installations fixes et outillages, immeubles par nature ou par destination, et les éventuels bâtiments qui les entourent, nécessaires à la réalisation d’opérations de maintenance du matériel roulant utilisé pour l’exécution du contrat de service public ».

Ce transfert se fait moyennant le versement à leurs propriétaires respectifs d’une indemnité correspondant pour les ateliers de maintenance à leur valeur nette comptable, nette de toutes subventions. Mais les terrains y afférents sont cédés aux régions en pleine propriété à leur valeur vénale, nette de toutes subventions. Ces transferts ne donnent lieu au versement d’aucune autre somme, ni à perception d’impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

Régions de France estime en particulier que ces opérations peuvent s’avérer coûteuses pour les régions, alors qu’elles ont déjà consenti des investissements importants pour réussir l’ouverture à la concurrence, notamment en renouvelant le parc de matériel roulant. L’organisation fait valoir que le rachat des terrains à leur valeur vénale réduit la capacité des régions à financer des projets stratégiques (matériel roulant, modernisation des installations, développement de l’offre) ; les régions assument en outre des dépenses connexes liées à l’imbrication historique des entités SNCF, telles que les diagnostics et travaux de dépollution et les études et travaux de dissociation des réseaux (eau, électricité, gaz, télécommunications) et de séparation technique du site vis-à-vis du réseau ferré national. L’ART relève de même que la valeur vénale est estimée sans prise en compte d’une éventuelle décote liée à l’état environnemental des terrains et des enjeux de dépollutions associées. L’Autorité souligne par ailleurs que les désaccords entre le groupe SNCF et les régions sur l’inclusion ou non d’un bien dans le champ dérogatoire de l’article 21, qui permet un transfert à la valeur nette comptable (et non un transfert de droit commun à la valeur vénale), placent les AOM en position de négociation délicate, au risque de retards significatifs voire de points de blocage.

Valeur nette comptable et valeur vénale

La valeur nette comptable (VNC) correspond à la valeur d’inscription d’un bien au bilan, soit son coût historique d’acquisition ou de production diminué des amortissements et, le cas échéant, des dépréciations cumulés. Les ateliers de maintenance sont, pour l’essentiel, des actifs amortissables : leur valeur comptable décroît au rythme de l’amortissement, de sorte que des installations anciennes, largement amorties, présentent une VNC sensiblement inférieure à leur coût de remplacement comme à leur valeur vénale. Le transfert à la VNC, nette de toutes subventions, tend ainsi à neutraliser la part d’investissement déjà financée et celle déjà supportée par la collectivité publique ; c’est sur ce fondement que la DGITM fait valoir une « stricte neutralité économique » excluant tout avantage au profit de l’opérateur anciennement propriétaire.

La valeur vénale, à l’inverse, correspond au prix de marché du bien, c’est-à-dire au montant qui pourrait être obtenu de sa vente dans des conditions normales de concurrence ; pour le foncier ferroviaire, elle est estimée par la direction de l’immobilier de l’État (DIE). Or, les terrains constituent des actifs non amortissables : leur VNC demeure figée au coût historique d’acquisition, tandis que leur valeur vénale évolue de façon autonome, le plus souvent à la hausse pour un foncier ancien souvent situé en zone urbaine dense et bien desservie. Il en résulte un écart structurel entre les deux notions, qui peut être très important et que l’évaluation domaniale ne minore pas, la valeur vénale étant retenue sans décote au titre de l’état environnemental des terrains.

II.   les Dispositions du projet de loi

1.   La simplification des transferts entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Le 2° du I du présent article complète l’article L. 2111-20-2 du code des transports par un III permettant à SNCF Réseau et à sa filiale SNCF Gares & Connexions de convenir, après accord de l’État, qu’un bien attribué par l’État à l’une d’entre elles sera attribué à l’autre pour l’accomplissement de ses missions, le cas échéant avec transfert des subventions attachées aux actifs concernés. Les deux sociétés bénéficieront ainsi d’une procédure simplifiée de transfert, sans déclassement préalable du domaine public ferroviaire, à l’image de celle existant entre personnes publiques.

L’exigence d’un accord de l’État procède d’une observation du Conseil d’État. Dans son avis, ce dernier a relevé que, pour assurer la conformité du dispositif à l’exigence constitutionnelle de protection de l’affectation du domaine public aux services publics et à leur continuité, reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, il était nécessaire que l’État, propriétaire du domaine en cause, donne son accord à ces réattributions. La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a précisé à la rapporteure que les modalités de cet accord, non encore arrêtées, seront définies par le décret en Conseil d’État prévu par l’article, l’objectif étant que le dispositif demeure souple et facile à mettre en œuvre.

Le 1° du I du présent article complète par ailleurs le IV de l’article L. 2111‑20 afin de permettre aux deux sociétés d’utiliser le revenu des cessions ou des indemnités issues des biens dont elles sont attributaires « pour l’acquisition de nouveaux biens immobiliers au nom de l’État, leur aménagement ou leur développement », et plus seulement pour « l’aménagement et le développement des biens immobiliers qui leur sont attribués par l’État ».

2.   Un cadre temporaire de régularisation des affectations au sein du groupe SNCF

Le II du présent article prévoit qu’un accord entre les différentes entités du groupe public unifié détermine le périmètre des biens immobiliers utiles à l’exploitation ferroviaire dont la propriété ou l’affectation est transférée, à leur valeur nette comptable, au profit de ces entités, en tenant compte des usages actuels de ces biens. Afin de s’assurer du respect des règles relatives à la concurrence et de ce que les changements d’affectation correspondent bien à des régularisations, le périmètre des biens, droits et obligations transférés est approuvé, préalablement au transfert, par un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, de l’économie et du budget. Ce cadre juridique est transitoire : l’arrêté doit être pris au plus tard le 31 décembre 2028.

Les précisions apportées par la DGITM éclairent la portée pratique de ce dispositif. Il n’existe pas, à ce jour, d’inventaire précis et exhaustif des biens dont l’attribution apparaît erronée ou obsolète ; de telles situations sont toutefois constatées régulièrement et de nombreuses parcelles concernées sont d’ores et déjà connues. La répartition des actifs au sein du groupe n’a jamais fait l’objet d’un enregistrement au cadastre depuis la création de Réseau ferré de France en 1997, en raison de son coût ; elle repose sur un inventaire interne tenu dans un outil dédié, pris en compte par l’administration fiscale et qui a notamment servi à la répartition des biens opérée par la Commission nationale de répartition des actifs (CNRA). C’est à partir de cet outil que SNCF Immobilier, avec l’appui de SNCF Réseau et des autres entités concernées, doit produire d’ici fin 2028 l’inventaire le plus exhaustif possible des parcelles à redistribuer.

3.   Une neutralité fiscale pour les opérations de transfert envisagées

Le III du présent article prévoit que les attributions et transferts prévus au 2° du I et au II ne donnent lieu au paiement d’aucun impôt, droit ou taxe, ni d’aucune contribution, ni d’aucuns frais perçus au profit du Trésor.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission a accueilli favorablement les mesures proposées : la simplification des transferts entre SNCF Réseau et sa filiale facilitera l’exercice des missions du gestionnaire d’infrastructure, tandis que la régularisation des affectations corrige des situations héritées de la loi du 27 juin 2018 précitée, préjudiciables aux différentes entités du groupe. Elle a toutefois décidé de compléter le dispositif sur deux points.

1.   Le renforcement des consultations préalables à la régularisation des affectations

Les régions ayant indiqué qu’elles conduisent actuellement des procédures de transfert de biens avec SNCF Voyageurs dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, en application de l’article 21 de la loi du 27 juin 2018, la commission a adopté l’amendement COM-223 du rapporteur prévoyant au II du présent article que l’arrêté interministériel entérinant les transferts de biens entre entités du groupe est pris après avis des autorités organisatrices régionales de la mobilité et de l’Autorité de régulation des transports. Les régions pourront ainsi identifier les éventuelles cessions internes au groupe susceptibles d’interférer avec le processus de transfert de biens de SNCF Voyageurs aux régions, et l’ART apprécier l’incidence de ces transferts sur la situation concurrentielle de l’opérateur historique.

Interrogée par la rapporteure sur la manière dont elle entend exercer cette nouvelle compétence consultative, l’ART a indiqué que l’article 6 poursuit un objectif légitime de clarification patrimoniale et que son volet relatif aux transferts entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, comme celui relatif à la neutralité fiscale, n’appellent pas d’observation de sa part. Elle considère en revanche que le volet de régularisation des affectations intragroupe appelle une vigilance accrue, que la double consultation des régions et de l’Autorité est précisément de nature à permettre. Cette consultation permettra de s’assurer, d’une part, que les transferts intragroupe ne conduisent pas à restreindre le périmètre des biens appartenant aujourd’hui à SNCF Voyageurs dont le transfert peut être demandé par les régions au titre de l’article 21 et, d’autre part, que les transferts de biens de SNCF Réseau ou de SNCF Gares & Connexions vers SNCF Voyageurs ne privent pas les nouveaux entrants d’actifs nécessaires au développement des services librement organisés. L’Autorité signale en particulier un risque tenant à l’imprécision du périmètre de l’atelier de maintenance au sens de l’article 21 : des biens adjacents transférés à SNCF Voyageurs par la voie du présent article pourraient être regardés comme relevant de ce périmètre – du fait de la référence aux « bâtiments qui […] entourent » les installations –, obligeant les régions à les reprendre, à la valeur nette comptable, dans le cadre du transfert de l’atelier, et en renchérissant mécaniquement le coût.

2.   L’apport gracieux en jouissance aux régions des terrains des centres de maintenance

Afin de consolider l’ouverture à la concurrence des services conventionnés, la commission a adopté l’amendement COM-222 du rapporteur, qui insère un IV au présent article modifiant le VI de l’article 21 de la loi du 27 juin 2018. Cet amendement supprime le rachat à la valeur vénale des terrains afférents aux ateliers de maintenance et prévoit que les terrains qui demeurent directement affectés au service public ferroviaire sont apportés gracieusement en jouissance à l’autorité organisatrice concernée, à sa demande, dans un délai raisonnable qu’elle fixe et pour une durée qu’elle détermine, dans la limite de cinquante ans, en franchise de toute somme, impôt, droit ou taxe. Dès que ces terrains cessent d’être affectés directement au service public ferroviaire, SNCF Voyageurs peut en reprendre sans délai la jouissance, sans compensation pour l’autorité organisatrice : le dispositif entend ainsi réduire la charge financière pesant sur les régions tout en protégeant la destination ferroviaire de ce foncier. L’amendement prévoit en outre que SNCF Voyageurs peut, à la demande de l’autorité organisatrice, transférer un ensemble fonctionnel cohérent d’installations et de voies de service sans qu’il soit nécessaire que ces installations participent à l’exécution du service public ferroviaire, afin de traiter le cas des parcelles délaissées à proximité des centres de maintenance, dont la localisation ou la superficie rendrait difficile la valorisation par l’opérateur historique.

Interrogé par la rapporteure, le groupe SNCF souligne que, sur le plan financier, la gratuité de l’apport conduirait SNCF Voyageurs à enregistrer une perte comptable qu’il estime entre 350 et 530 millions d’euros au titre des terrains afférents aux 92 ateliers transférables d’ici à 2033, tout en l’obligeant à conserver dans son patrimoine des actifs non stratégiques et les risques qui s’y attachent. Il rappelle que, sur le plan juridique, la nature du droit de jouissance n’est pas qualifiée en l’absence de tout régime relatif à l’entretien du foncier, aux travaux, à la fin anticipée de l’apport, à la restitution des terrains ou aux constructions nouvelles. Par ailleurs, SNCF Voyageurs pourrait demeurer exposée, en sa qualité de propriétaire, à des risques environnementaux lourds, tout en étant privée pendant cinquante ans du contrôle de l’usage des terrains, dévolu à l’autorité organisatrice.

La protection constitutionnelle de la propriété des personnes publiques et
l’apport gracieux en jouissance des terrains de maintenance

Depuis sa décision fondatrice n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 (Privatisations), le Conseil constitutionnel juge que la protection du droit de propriété ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers, mais aussi, à un titre égal, celle de l’État et des autres personnes publiques. Il en a déduit un principe d’incessibilité « à vil prix » : la Constitution s’oppose à ce que des biens des patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour un prix inférieur à leur valeur. La jurisprudence ultérieure rattache ce principe à un double fondement : le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques (articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789) et la protection du droit de propriété (articles 2 et 17 de la même Déclaration). Ces principes font obstacle à ce que des biens des personnes publiques soient aliénés, ou durablement grevés de droits, au profit de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé sans contrepartie appropriée au regard de leur valeur réelle.

La portée de cette prohibition est circonscrite aux cessions consenties à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé, c’est-à-dire aux libéralités dépourvues d’intérêt général. À l’inverse, le Conseil constitutionnel reconnaît au législateur la faculté de procéder à des transferts de propriété entre personnes publiques, le cas échéant à titre gratuit, dès lors qu’ils sont justifiés par les exigences constitutionnelles de continuité des services publics et de libre exercice des libertés (décisions n° 2009-594 DC du 3 décembre 2009, relative aux transports ferroviaires, et n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, relative à la réforme des collectivités territoriales). Le juge se borne alors à vérifier que l’opération ne compromet ni la continuité du service public ni l’exploitation des dépendances conservées.

La décision n° 2010-67/86 QPC du 17 décembre 2010 (Région Centre et Région Poitou-Charentes) a permis de préciser cette jurisprudence. Le Conseil constitutionnel y a censuré le transfert à l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), à titre gratuit et en pleine propriété, de biens immobiliers de l’État qu’elle occupait, pour deux motifs cumulatifs : d’une part, l’absence de contrepartie appropriée, les biens n’ayant pas même été évalués ; d’autre part, l’absence de toute garantie que ces biens demeureraient affectés aux missions de service public dévolues à l’agence. L’AFPA venait par ailleurs d’être placée en situation de concurrence, ce qui la rapprochait d’un opérateur poursuivant des fins d’intérêt privé et excluait qu’elle bénéficie du régime favorable aux transferts entre collectivités publiques.

Dans le cas envisagé d’un apport gracieux en jouissance des terrains de maintenance, deux questions demeurent ainsi ouvertes. Premièrement, la qualification de SNCF Voyageurs : opérateur exposé à la concurrence mais titulaire de contrats de service public, l’entreprise pourrait, pour les biens en cause, être regardée soit comme une personne publique, soit – par analogie avec la situation de l’AFPA – comme un opérateur poursuivant des fins d’intérêt privé, ce qui appellerait alors une contrepartie appropriée. Deuxièmement, l’atteinte au droit de propriété de SNCF Voyageurs : la gratuité de l’apport constitue, non une privation indemnisable, mais une atteinte aux conditions d’exercice du droit de propriété, qui doit demeurer proportionnée à l’objectif poursuivi.

B.   Les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a rejeté trois amendements tendant à revenir sur l’équilibre défini par la commission s’agissant des terrains des centres de maintenance :

– les amendements n° 144 de Mme Catherine Morin-Desailly (UC) et n° 30 de M. Franck Dhersin (UC), qui prévoyaient un transfert aux régions en pleine propriété, à titre gracieux, des terrains demeurant affectés au service public ferroviaire, assorti d’un diagnostic préalable des substances dangereuses à la charge du propriétaire et d’un mécanisme de reversement à SNCF Voyageurs de l’éventuelle plus-value nette réalisée en cas de cession ultérieure après désaffectation. Le rapporteur a jugé un tel transfert excessif, dès lors qu’il permettrait aux régions de désaffecter puis de céder un foncier ferroviaire précieux, qu’il rendrait impossible le retour des terrains dans le patrimoine de SNCF Voyageurs et qu’il ferait peser sur l’opérateur historique le coût de la dépollution des sites, incombant à l’autorité organisatrice ; il a rappelé que l’apport gracieux en jouissance, limité à cinquante ans, constitue une position d’équilibre ;

– l’amendement n° 234 de M. Daniel Fargeot (UC), qui renvoyait à un décret en Conseil d’État la détermination des catégories de terrains afférents aux ateliers de maintenance pouvant faire l’objet du transfert ainsi que les modalités de leur évaluation, sur lequel le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat ; la commission y était défavorable, estimant que cette question, essentielle pour les collectivités territoriales, relève du législateur et ne peut être intégralement déléguée au pouvoir réglementaire.

Sur cette mesure, la DGITM a indiqué à la rapporteure étudier les conditions juridiques et les conséquences financières, pour SNCF Voyageurs, d’un transfert ou d’une mise à disposition gratuite des terrains aux régions, ainsi que la possibilité de faire porter par l’opérateur historique le coût des diagnostics et travaux de dépollution. Elle souligne que la difficulté soulevée par les régions porte exclusivement sur les modalités financières du transfert et que la fixation de l’indemnité à la valeur nette comptable ou à la valeur vénale, nette de toutes subventions, garantit selon elle une stricte neutralité économique, excluant tout avantage au bénéfice de l’opérateur anciennement propriétaire.

Le Sénat a ainsi adopté l’article 6 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure souscrit pleinement à l’objectif de clarification patrimoniale poursuivi par l’article 6, en particulier à la simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, mais a identifié deux séries de difficultés justifiant une modification substantielle du dispositif.

La commission a ainsi adopté l’amendement CD648 de la rapporteure supprimant le II de l’article, qui instaurait un cadre temporaire de régularisation des affectations de biens entre les entités du groupe SNCF par transfert de propriété ou d’affectation à leur valeur nette comptable. La rapporteure a estimé ce dispositif à la fois trop large – son champ couvrant l’ensemble des sociétés du groupe public unifié, y compris celles intervenant dans des secteurs concurrentiels, et sa finalité autorisant, par la prise en compte des « usages actuels » des biens, une réallocation du patrimoine excédant la simple correction des affectations héritées de la réforme de 2018 – et juridiquement risqué car exposant les transferts opérés au bénéfice d’entités concurrentielles à un risque au regard des règles relatives aux aides d’État.

La commission a en outre adopté deux amendements identiques de suppression du IV de l’article – l’amendement CD261 de Mme Nathalie Coggia (EPR) et l’amendement CD441 de M. Peio Dufau (SOC) – supprimant l’apport gracieux en jouissance aux régions des terrains des centres de maintenance demeurant affectés au service public ferroviaire, que le Sénat avait substitué au rachat de ces terrains à leur valeur vénale. Les auteurs de ces deux amendements ont invoqué les charges et responsabilités – notamment environnementales – laissées à SNCF Voyageurs, l’imprécision de la consistance du droit de jouissance et un risque d’inconstitutionnalité au regard de la préservation du droit de propriété, l’apport gratuit sans contrepartie pouvant s’analyser en une privation de propriété dépourvue d’indemnité juste et préalable. La rapporteure s’en est remise à la sagesse de la commission : partageant ce diagnostic, elle a néanmoins relevé que la suppression pure et simple du IV emporte le retour au rachat à la valeur vénale – soit la charge que Régions de France et l’ART jugent précisément trop lourde pour des autorités organisatrices ayant déjà lourdement investi pour réussir l’ouverture à la concurrence –, et aurait pour sa part préféré substituer à la valeur vénale une cession en pleine propriété à la valeur nette comptable.

Enfin, la commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure (CD646 et CD653).

*

*     *

Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté
de SNCF Voyageurs aux régions

Supprimé par la commission

L’article 6 bis, introduit en commission au Sénat, vise à sécuriser juridiquement le transfert aux régions, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence des services conventionnés, du matériel roulant de SNCF Voyageurs contenant des fibres d’amiante, soumises aux obligations prévues par le règlement (CE) n° 1907/2006 dit « REACH ». Il écarte, pour ces transferts, l’application des sanctions administratives et pénales attachées au non-respect du règlement, organise la transmission au cessionnaire des informations relatives à la présence de substances dangereuses dans les matériels transférés et prévoit le remboursement aux autorités organisatrices des sommes provisionnées pour le démantèlement des rames amiantées. La commission a supprimé cet article.

-
  Le droit existant

A.   Le transfert du matÉriel roulant de SNCF Voyageurs aux rÉgions, corollaire de l’ouverture à la concurrence des services conventionnÉs

La loi n° 2018‑515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire organise l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs. À cette fin, son article 21 prévoit que les matériels roulants nécessaires à l’exploitation des services ferroviaires régionaux, initialement propriétés de SNCF Voyageurs, sont transférés à l’autorité organisatrice qui en fait la demande, dans un délai raisonnable qu’elle fixe, moyennant le versement d’une indemnité égale à leur valeur nette comptable, nette de toutes subventions versées par l’autorité organisatrice concernée. Ce transfert constitue l’une des conditions matérielles de la mise en concurrence des services conventionnés, le nouvel exploitant devant pouvoir disposer du matériel affecté au contrat de service public.

B.   La prÉsence d’amiante dans une partie du parc fait obstacle, en pratique, à ces transferts

Une partie des matériels roulants les plus anciens contient des fibres d’amiante. Ces rames « amiantées » entrent dans le champ du règlement (CE) n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques (REACH), dont l’annexe XVII interdit, à l’entrée 6 de son tableau, la fabrication, la mise sur le marché, l’emploi et l’utilisation des fibres d’amiante et des articles en contenant. Le paragraphe 2 de cette même entrée prévoit toutefois une dérogation : l’utilisation d’articles contenant des fibres d’amiante déjà installés ou en service avant le 1er janvier 2005 demeure autorisée jusqu’à leur élimination ou leur fin de vie utile.

L’application de cette dérogation aux transferts prévus par l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 soulève cependant une incertitude juridique. La dérogation du paragraphe 2 ne porte que sur l’utilisation des articles déjà installés ou en service avant le 1er janvier 2005 ; elle ne s’étend pas à leur mise sur le marché, que le paragraphe 1 de la même entrée continue de prohiber. Or, l’article 3, point 12, du règlement définit la mise sur le marché comme le fait de fournir un article à un tiers ou de le mettre à sa disposition, à titre onéreux ou gratuit. Un transfert de propriété au profit d’une autorité organisatrice est ainsi susceptible d’être analysé comme une mise sur le marché au sens du règlement – opération exclue du champ de la dérogation, l’incertitude étant renforcée par le fait que la circulation des matériels, qui relève de la seule utilisation, demeure pour sa part autorisée. En conséquence, environ 200 rames ne peuvent aujourd’hui être transférées aux régions, alors même que SNCF Voyageurs continue légalement de les exploiter. Cette situation est porteuse de contraintes tant pour l’opérateur historique que pour les autorités organisatrices régionales, dont le calendrier d’ouverture à la concurrence des services conventionnés s’en trouve directement affecté.

Par ailleurs, selon le groupe SNCF, l’impossibilité de transférer les près de 200 matériels amiantés encore aptes à circuler créerait un goulet d’étranglement : faute de pouvoir reprendre ce matériel, les autorités organisatrices seraient contraintes d’en anticiper le renouvellement par l’acquisition de matériel neuf, ce que les délais de commande et les capacités industrielles limitées des constructeurs rendraient irréaliste dans le calendrier d’ouverture fixé par la loi, et qui les exposerait à un « mur d’investissement » pour remplacer des rames disposant pourtant d’un potentiel résiduel d’une dizaine d’années en moyenne. Le groupe SNCF ajoute qu’aucune solution de désamiantage économiquement viable et sans incidence sur le matériel n’a été identifiée, que l’entretien d’automoteurs neufs supposerait une adaptation des installations de maintenance pouvant s’étendre sur cinq ans – avec un risque pour la continuité du service public – et qu’à défaut de transfert aux régions, il conserverait la propriété de rames qu’il ne pourrait ni céder à des sociétés dédiées ni réaffecter en interne au groupe, supportant ainsi d’importants coûts irrécupérables.

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

La commission a introduit le présent article par l’adoption de l’amendement COM‑44 de M. Franck Dhersin (UC), le rapporteur s’en étant remis à la sagesse de la commission, faute d’avoir pu en expertiser complètement la compatibilité avec le droit de l’Union européenne et ayant invité le Gouvernement à préciser sa position sur ce point. En séance publique, aucun amendement n’a été déposé sur le présent article, qui a été adopté sans modification.

A.   La sÉcurisation juridique de la circulation des matÉriels amiantés transfÉRÉs

Le I du présent article précise que les matériels ferroviaires mis en service avant le 1er janvier 2005 et transférés ou mis à disposition, à titre onéreux ou gratuit, dans le cadre d’un contrat de service public concourant à la réalisation du transport ferroviaire de voyageurs – entre personnes publiques ou entre une personne publique et une personne privée chargée de l’exécution d’un tel contrat, notamment en application de l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 – sont autorisés à circuler jusqu’à leur fin de vie utile, en application du paragraphe 2 de l’entrée 6 du tableau de l’annexe XVII du règlement « REACH ». La même règle s’applique aux stocks de pièces consommables et réparables fournis en dotation à l’occasion du transfert ou de la mise à disposition. Les régions pourront ainsi continuer à exploiter l’ensemble du matériel roulant transféré, comme le fait actuellement l’opérateur historique. Cette disposition ne cherche pas, selon son auteur, à créer une dérogation nationale aux interdictions posées par le règlement « REACH » – ce que le droit interne ne pourrait faire à l’égard d’un règlement d’application directe – mais à préciser que la dérogation européenne du paragraphe 2 s’applique bien aux matériels amiantés faisant l’objet d’un tel transfert. Sa solidité dépend donc de la lecture retenue de la notion de « mise sur le marché » au regard d’un transfert de propriété interne au service public.

Le II du présent article tire les conséquences de cette autorisation en écartant, en cas de transfert de ces matériels et stocks de pièces, l’application des articles L. 521‑17 et L. 521‑18 ainsi que du 7° de l’article L. 521‑21 du code de l’environnement – c’est‑à‑dire les mesures et sanctions administratives ainsi que la sanction pénale réprimant la méconnaissance des restrictions prévues par l’annexe XVII du règlement « REACH ». Il s’agit de neutraliser, pour ces seules opérations, le risque contentieux et répressif attaché au transfert des rames amiantées. Cet ajout semble toutefois contradictoire avec la précision apportée au I, dans la mesure où si la disposition n’est pas dérogatoire au règlement « REACH », il n’y a pas lieu de prévoir une non-application des sanctions administratives et pénales pour violation des dispositions prévues par ledit règlement.

Dans ce contexte, la rapporteure souligne que cette adoption n’exonérerait pas l’État de poursuivre une action résolue auprès des instances européennes pour demander l’ouverture de la procédure de révision de l’annexe XVII du règlement « REACH », seule à même de sécuriser durablement ces transferts au niveau européen.

B.   L’information du cessionnaire sur la prÉsence de substances dangereuses

Le III du présent article organise la transmission, préalablement au transfert ou à la mise à disposition, de l’ensemble des informations en possession du cédant relatives à la présence, à la localisation et à la gestion des substances dangereuses, au regard des risques associés. Sont notamment transmis, dans la limite des informations effectivement détenues :

– la liste exhaustive des matricules des matériels roulants susceptibles de contenir des substances dangereuses, assortie d’une description des éléments dangereux et de leur localisation. Sont, à ce titre, communiqués : les données issues de l’inventaire des substances recensées ; les conclusions des prélèvements et repérages avant travaux, y compris ceux antérieurs à la demande ; et, le cas échéant, les plans d’action élaborés à la demande de l’inspection du travail ;

– une attestation certifiant l’exhaustivité des informations transmises et confirmant qu’elles sont établies à la meilleure connaissance du cédant, en sa qualité de propriétaire, détenteur et entité chargée de la maintenance.

Ces informations sont fournies au futur exploitant, mainteneur, concessionnaire ou détenteur, dans un délai qui ne peut excéder six mois et s’entendent de celles connues à la date de la demande. Les autorités organisatrices concernées peuvent saisir l’Autorité de régulation des transports en cas de difficulté relative à leur transmission, à leur complétude ou à leur fiabilité. À la suite du transfert, les exploitants, mainteneurs et détenteurs effectuent, sous leur seule responsabilité, les diligences nécessaires pour s’assurer que ces matériels sont utilisés, maintenus et détenus dans des conditions ne portant pas atteinte à la santé humaine et à l’environnement. Interrogé par la rapporteure sur cette mesure, le groupe SNCF souligne à cet égard que l’usage prolongé du matériel amianté ne présenterait de risque ni pour les voyageurs, l’amiante étant confiné, ni pour les personnels chargés de la maintenance, qui interviennent selon des procédures encadrées par le code du travail.

C.   Le remboursement des provisions constituÉes pour le dÉMANTÈlement des rames amiantÉes

Le IV du présent article complète l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire par deux alinéas. Le premier prévoit la mise en place, par l’opérateur chargé de l’exécution du contrat de service public, d’un mécanisme de remboursement des sommes provisionnées par les autorités organisatrices pour le démantèlement des matériels roulants comportant des substances dangereuses, à hauteur des sommes effectivement payées à l’opérateur et au bénéfice de l’autorité organisatrice qui les a financées – les régions devant en effet supporter les coûts de démantèlement après le transfert. Le second prévoit que l’éventuel produit positif de placement de la trésorerie, généré entre la constitution de la provision et son remboursement, donne lieu à un reversement à l’autorité organisatrice, dans des conditions définies par décret.

III.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement de suppression CD270 de M. Bérenger Cernon (LFI‑NFP). Ses auteurs ont estimé que l’article 6 bis, sous couvert de sécuriser juridiquement les transferts de matériel roulant liés à l’ouverture à la concurrence, organisait une dérogation durable aux principes de prévention des risques sanitaires et environnementaux, en faisant peser sur les exploitants, les mainteneurs et les salariés la gestion d’un parc vieillissant contenant des substances dangereuses, et qu’il procédait du choix contesté de l’ouverture à la concurrence plutôt que d’un effort massif de renouvellement du matériel roulant.

La rapporteure a émis un avis défavorable à cette suppression. Elle a fait valoir que l’article ne prolonge pas la circulation de matériels dangereux et ne crée aucune dérogation nouvelle – ce que le droit interne ne pourrait au demeurant faire à l’égard d’un règlement d’application directe –, mais se borne à lever un obstacle juridique au seul transfert de propriété de rames qui circulent déjà légalement, exploitées par SNCF Voyageurs en application de la dérogation prévue au paragraphe 2 de l’entrée 6 de l’annexe XVII du règlement « REACH ». Elle a souligné qu’en l’état du droit, l’incertitude entourant la notion de « mise sur le marché » fait obstacle au transfert d’environ 200 rames aux régions et bloque ainsi le calendrier d’ouverture à la concurrence des services conventionnés, sans qu’une suppression de l’article ne fasse diminuer l’exposition des salariés à l’amiante ni n’accélère le renouvellement du parc : elle priverait seulement les régions de la possibilité d’exploiter le matériel affecté à leurs services, qui continuera d’être exploité par SNCF Voyageurs jusqu’à la mise au rebut des rames concernées.

*

*     *

Recours aux actes de forme administrative par SNCF Réseau
et SNCF Gares & Connexions

Adopté par la commission sans modification

L’article 7 vise à sécuriser juridiquement la faculté, pour SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions, de passer en la forme administrative, au nom de l’État, leurs actes d’acquisition d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce. Cette faculté, dont bénéficiait SNCF Réseau lorsqu’elle avait le statut d’établissement public, est dépourvue de fondement juridique explicite depuis la transformation de cette dernière en société anonyme au 1er janvier 2020. Le Sénat a adopté cet article sans modification. La commission a adopté cet article sans modification.

I.   Le droit existant

A.   La faculté ouverte aux personnes publiques de passer leurs actes d’acquisition immobilière en la forme administrative

En application de l’article L. 1212‑1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 du même code – l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics – disposent de deux voies pour procéder à leurs acquisitions d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce :

– l’acte notarié, comme toute autre personne juridique ;

– l’acte en la forme administrative, acte authentique reçu et conservé par l’administration elle‑même, sans intervention d’un notaire.

S’agissant de l’État, l’article L. 1212‑4 du CG3P prévoit que les préfets reçoivent les actes d’acquisition immobilière passés en la forme administrative et en assurent la conservation ; ils confèrent à ces actes l’authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier. Des dispositions analogues régissent les actes des établissements publics de l’État (article L. 1212‑5) et ceux des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics (article L. 1212‑6, renvoyant à l’article L. 1311‑13 du code général des collectivités territoriales).

Le recours à l’acte en la forme administrative constitue, pour les personnes publiques, un instrument de souplesse et d’économie, particulièrement adapté aux opérations foncières de faible enjeu, telles que les régularisations de petites parcelles, pour lesquelles la mobilisation d’un notaire peut s’avérer difficile en pratique.

B.   Depuis le nouveau pacte ferroviaire, le fondement juridique du recours à ces actes par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions est fragilisé

La réforme du système ferroviaire opérée par la loi n° 2018‑515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a transformé, au 1er janvier 2020, les entités du groupe public unifié SNCF en sociétés, soumises aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes. Le régime juridique de leurs biens a été modifié à cette occasion, avec la coexistence de deux régimes patrimoniaux distincts :

– d’une part, SNCF SA, SNCF Voyageurs et Hexafret (filiale de Rail Logistics Europe) sont propriétaires des actifs rattachés à leurs missions, sous un régime dit de « quasi‑domanialité » publique (articles L. 2102‑17, L. 2141‑13 et L. 2141-14 du code des transports) garantissant le contrôle de l’État sur les actes de disposition des biens nécessaires au transport ferroviaire national ;

– d’autre part, SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions sont attributaires de biens demeurant la propriété de l’État. SNCF Réseau est ainsi attributaire des lignes du réseau ferré national, propriété de l’État (article L. 2111‑1 du code des transports), et les biens immobiliers acquis par les deux sociétés le sont au nom de l’État (article L. 2111‑20 du même code). Ces biens, relevant en majorité de la domanialité publique, demeurent, comme le relève l’étude d’impact, « soumis aux régimes juridiques qui protègent les propriétés publiques, à savoir les règles applicables au domaine public et les règles applicables au domaine privé des personnes publiques ».

Avant la réforme de 2018, SNCF Réseau, alors établissement public de l’État, avait recours aux actes en la forme administrative sur le fondement de l’article L. 1212‑1 du CG3P. Devenue société anonyme, elle ne figure plus parmi les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 du même code, alors même qu’elle continue d’acquérir, comme sa filiale SNCF Gares & Connexions, des biens au nom de l’État. Le fondement juridique de cette pratique est dès lors devenu fragile : comme l’a indiqué la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), « SNCF Réseau continue de passer des actes en la forme administrative, mais rencontre des difficultés avec certaines préfectures qui considèrent que SNCF Réseau ne peut plus bénéficier de cette disposition ».

La DGITM a précisé que SNCF Réseau, demeurée attributaire d’une partie du domaine public de l’État, a vocation à bénéficier de cette faculté dans le cadre de ses propres opérations – acquisitions, mais aussi cessions et, plus largement, tout acte portant sur des droits réels immobiliers –, l’effet principal attendu étant de faciliter l’authentification de ces actes par les préfectures. Le recours systématique à l’acte notarié ne constitue pas, en effet, une solution de substitution pleinement satisfaisante : selon le groupe SNCF, « il est assez souvent difficile en pratique de trouver un notaire » disposé à authentifier ces actes, « surtout lorsqu’il s’agit de petites surfaces, ce qui peut être le cas lorsqu’il s’agit de régularisation foncière ».

II.   les Dispositions du projet de loi

Le présent article rétablit ainsi, au sein de la sous‑section 4 de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, un article L. 2111‑23 prévoyant expressément que la société SNCF Réseau ainsi que sa filiale Gares & Connexions ont qualité pour passer en la forme administrative les actes d’acquisition d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce, dès lors qu’ils sont réalisés au nom de l’État.

Il précise que l’article L. 1212‑4 du CG3P s’applique aux actes passés sur ce fondement : les préfets recevront ces actes, en assureront la conservation et leur conféreront l’authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier.

Ce dispositif adapte ainsi le cadre légal au changement de statut intervenu en 2020, en restituant aux deux sociétés une faculté dont elles disposaient en qualité d’établissements publics, pour des acquisitions qui demeurent réalisées au nom et pour le compte de l’État. Dans son avis du 5 février 2026, le Conseil d’État a rangé ces dispositions parmi celles n’appelant pas d’observations particulières de sa part.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

La commission a accueilli favorablement ce dispositif, y voyant une mesure de sécurisation juridique et de simplification administrative bienvenue pour le gestionnaire d’infrastructure et sa filiale, de nature à fluidifier les opérations foncières, notamment les régularisations portant sur de petites surfaces. Aucun amendement n’a été déposé sur cet article en commission et en séance. Le Sénat l’a ainsi adopté sans modification.

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure souscrit à l’objet de l’article 7, qui sécurise juridiquement la faculté, pour SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions, de passer en la forme administrative leurs actes d’acquisition d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce réalisés au nom de l’État – faculté dont ces sociétés bénéficiaient en qualité d’établissements publics et dont la base juridique avait été fragilisée par leur transformation en sociétés anonymes au 1er janvier 2020. Elle y voit une mesure de sécurisation juridique et de simplification administrative bienvenue, de nature à fluidifier les opérations foncières de faible enjeu, telles que les régularisations portant sur de petites parcelles. Elle souligne enfin que l’acte en la forme administrative, en dispensant du recours à un notaire, constitue une source d’économie pour SNCF Réseau et sa filiale, particulièrement utile pour ces régularisations de faible montant.

La commission a adopté l’article 7 sans modification.

*

*     *

Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT)
pour les projets d’infrastructures ferroviaires faisant l’objet
d’une déclaration d’utilité publique (DUP)

Adopté par la commission avec modifications

L’article 8 vise à permettre à l’acte déclarant d’utilité publique un projet d’infrastructure ferroviaire d’emporter des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques technologiques (PPRT), sur le modèle de la dérogation préfectorale existant depuis 2019 au bénéfice des installations de production d’énergie renouvelable. Strictement encadrée – les dérogations ne pouvant ni porter atteinte à l’économie générale du plan, ni aggraver les risques existants, ni accroître la vulnérabilité –, cette faculté doit notamment permettre la réalisation du raccordement ferroviaire de Saint-Fons, au cœur de l’Étoile ferroviaire lyonnaise, dans le périmètre du PPRT de la vallée de la chimie. Le Sénat a adopté cet article modifié par un seul amendement de précision légistique. La commission a également adopté l’article modifié par deux amendements rédactionnels.

I.   Le droit existant

A.   Les PPRT sont un instrument de maîtrise de l’urbanisation autour des sites industriels à risques

À la suite de la catastrophe de l’usine AZF de Toulouse en 2001, la loi n° 2003‑699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a institué les plans de prévention des risques technologiques (PPRT), afin de limiter l’exposition des riverains des installations industrielles les plus dangereuses aux risques technologiques.

En application de l’article L. 515‑15 du code de l’environnement, l’État élabore et met en œuvre ces plans, qui délimitent un périmètre d’exposition aux risques autour des installations présentant des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l’environnement, en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en œuvre. À l’intérieur de ce périmètre, l’article L. 515-16 du même code dispose que les PPRT peuvent délimiter :

– des zones dites de maîtrise de l’urbanisation future, dans lesquelles la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes, peuvent être interdites ou subordonnées au respect de prescriptions particulières (article L. 515‑16‑1 du code de l’environnement) ;

– des zones dites de prescription, relatives à l’urbanisation existante (article L. 515‑16‑2 du même code). Dans ces zones, les PPRT peuvent prescrire des mesures de protection des populations contre les risques encourus, relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs. Ces mesures peuvent porter sur la réalisation de travaux de protection pour les logements. Les PPRT peuvent enfin définir des secteurs de délaissement et d’expropriation dans lesquels peut s’exercer un droit de préemption urbain de la collectivité concernée.

Le préfet prescrit, élabore et approuve le plan par arrêté, après concertation avec les parties prenantes, consultation des collectivités territoriales concernées et réalisation d’une enquête publique. Le PPRT approuvé vaut servitude d’utilité publique et est annexé aux plans locaux d’urbanisme (article L. 515‑23 du code de l’environnement).

Une première dérogation à ce cadre a été introduite par la loi n° 2019‑1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat : l’article L. 515‑16‑1 permet au préfet, après avis de la commune et de l’établissement public de coopération intercommunale concernés, d’accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les PPRT dans les zones de maîtrise de l’urbanisation future, pour permettre l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable. Ces dérogations fixent les conditions particulières auxquelles est subordonnée la réalisation du projet.

B.   Des procédures de révision des PPRT complexes pour certains projets ferroviaires structurants

L’article L. 515‑22‑1 du code de l’environnement définit limitativement les voies d’évolution d’un PPRT : la révision, en cas de changement significatif et pérenne des risques ou de leur évaluation, dans les mêmes conditions que celles de l’élaboration du plan ; l’abrogation, en cas de disparition totale et définitive du risque, après consultation du public ; la modification, suivant une procédure simplifiée, si la modification envisagée ne porte pas atteinte à l’économie générale du plan ou si la portée des mesures qu’il prévoit est revue à la baisse. Il n’y a pas lieu dans ce cas d’organiser une enquête publique, mais une consultation du public est organisée par voie électronique.

Ce cadre de révision s’avère inadapté à la situation du raccordement ferroviaire de Saint-Fons, à l’est de l’agglomération lyonnaise, qui a motivé le présent article. Les infrastructures de l’Étoile ferroviaire lyonnaise (EFL), dont la fréquentation a augmenté de 60 % en dix ans, ont atteint leur limite de capacité et sont au cœur de plusieurs projets structurants pour la région Auvergne‑Rhône‑Alpes, le réseau ferré national et les connexions internationales : la liaison Lyon-Turin et ses accès, ainsi que le projet de service express régional métropolitain (SERM) de l’agglomération lyonnaise. Le projet de raccordement de Saint-Fons, qui consiste à créer une deuxième voie permettant le passage dans le sens sud-est – aujourd’hui possible uniquement dans le sens est-sud, doit permettre un raccordement direct entre la ligne Marseille-Lyon et le nord de la France ainsi que les accès au Lyon-Turin, sans passer par le cœur de Lyon, et d’absorber l’augmentation du trafic de fret attendue dans le couloir rhodanien à la mise en service du tunnel transfrontalier, prévue en 2033.

Or, ce projet est situé dans le périmètre du PPRT de la vallée de la chimie, dont les prescriptions actuelles sont incompatibles avec sa réalisation – alors même que la ligne à grande vitesse Paris-Lyon-Marseille, préexistante à l’adoption du plan, traverse déjà cette zone. La déclaration d’utilité publique ne peut être prononcée en l’état et, comme l’indique l’étude d’impact, « les conditions de l’article L. 515‑22‑1 du code de l’environnement ne sont pas remplies pour permettre une modification du PPRT de la vallée de la chimie, car les risques des installations à l’origine de la mesure prévue par le PPRT qu’il vise à maîtriser sont inchangés ». En tout état de cause, les délais des procédures de révision ou de modification pourraient être incompatibles avec les échéances du projet.

La déclaration d’utilité publique (DUP)

La déclaration d’utilité publique est l’acte par lequel l’autorité administrative reconnaît qu’un projet de travaux ou d’aménagement présente un caractère d’utilité publique, ouvrant notamment la voie à l’expropriation des immeubles et droits réels nécessaires à sa réalisation. Elle est régie par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dont l’article L. 1 pose le principe selon lequel l’expropriation ne peut être prononcée qu’à la condition de répondre à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête, et donne lieu à une juste et préalable indemnité. La DUP est précédée d’une enquête publique, régie par l’article L. 110‑1 du même code ; lorsque le projet est susceptible d’affecter l’environnement, cette enquête prend la forme d’une enquête publique environnementale régie par le code de l’environnement.

Aux termes de l’article L. 121‑1 du code de l’expropriation, l’utilité publique est déclarée par l’autorité compétente de l’État ; un décret en Conseil d’État détermine les catégories de travaux ou d’opérations qui, en raison de leur nature ou de leur importance, ne peuvent être déclarées d’utilité publique que par décret en Conseil d’État. La DUP est ainsi prononcée, selon le projet, par arrêté préfectoral ou par décret en Conseil d’État. Lorsque l’expropriation est poursuivie au profit de l’État ou de l’un de ses établissements publics, la déclaration d’utilité publique tient lieu de déclaration de projet et peut emporter la mise en compatibilité des documents d’urbanisme.

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 8 complète l’article L. 515‑16‑1 du code de l’environnement par un alinéa prévoyant que, lorsqu’un projet d’infrastructure ferroviaire fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique, l’acte déclarant d’utilité publique le projet peut emporter des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les PPRT dans les zones de maîtrise de l’urbanisation future.

Cette faculté est triplement encadrée : les dérogations ne doivent conduire ni à porter atteinte à l’économie générale du plan, ni à aggraver les risques existants, ni à accroître la vulnérabilité. L’acte déclarant d’utilité publique fixe les conditions particulières auxquelles est subordonnée la réalisation du projet. L’enquête publique porte à la fois sur l’utilité publique du projet et sur les dérogations au plan, garantissant ainsi la participation du public sur l’ensemble de l’opération, conformément à l’article 7 de la Charte de l’environnement. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du dispositif.

Dans son avis, le Conseil d’État relève que le projet de loi étend ainsi, de façon générale, aux projets d’infrastructures ferroviaires soumis à déclaration d’utilité publique la dérogation bénéficiant aux seules installations de production d’énergie renouvelable, et que cette extension est assortie de garanties. Constatant toutefois que le texte ne précise pas ce qu’il advient lorsque l’autorité compétente pour prononcer l’utilité publique n’est pas celle qui a approuvé le PPRT, il propose de renvoyer à un décret en Conseil d’État les modalités d’application de la réforme, afin de prévoir notamment l’articulation entre la procédure de déclaration d’utilité publique et cette nouvelle possibilité de dérogation. Au bénéfice de ces observations, le Conseil d’État estime que la disposition « ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel ».

Selon l’étude d’impact, la mesure est sans incidence sur les documents d’urbanisme des collectivités territoriales : le PPRT, annexé au plan local d’urbanisme, demeure inchangé, la dérogation intervenant après que le projet a fait l’objet d’une DUP emportant mise en conformité des documents d’urbanisme. Outre le cas du raccordement de Saint-Fons, la dérogation pourrait être mobilisée ultérieurement pour d’autres projets ferroviaires, notamment pour le développement du fret, lorsque la modification du PPRT ne serait pas possible ou que ses délais seraient incompatibles avec ceux du projet.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission a rejeté deux amendements identiques de suppression (COM‑69 et COM‑167), défendus par MM. Gilbert-Luc Devinaz (SER) et Ronan Dantec (GEST). Le premier a souligné que la vallée de la chimie, nœud stratégique soumis à des risques industriels majeurs classés Seveso, avait été le théâtre d’un incident récent ayant causé deux décès et conduit au confinement de la population de Saint-Fons, et que d’autres difficultés, liées notamment aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées (PFAS), y affectaient les conditions de vie ; renforcer les circulations sans étude approfondie ferait selon lui peser un risque majeur de blocage sur cet axe structurant. Le second a mis en garde contre une logique générale de « détricotage » des cadres existants par dérogations successives, plaidant pour une réflexion sur les délais et l’empilement des procédures. Le rapporteur a rappelé en réponse que les projets concernés font l’objet d’une déclaration d’utilité publique et que la dérogation est strictement encadrée, à l’image de celle existant pour les énergies renouvelables.

Jugeant le dispositif « bienvenu, pour faciliter le développement des projets ferroviaires structurants », la commission a estimé que cette possibilité de dérogation est justifiée : elle permettra d’assurer le développement de systèmes de transport plus performants dans des zones couvertes par des risques industriels particuliers, à l’image de la modernisation de l’EFL et du raccordement de Saint-Fons, d’autant plus nécessaire qu’il constitue une voie d’accès vers la future liaison transfrontalière Lyon-Turin. Elle a relevé que les garanties prévues – en particulier l’absence d’accroissement de la vulnérabilité – assurent la protection des personnes dans la zone concernée par le plan.

La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (COM‑213).

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté l’article 8 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure soutient pleinement l’article 8, qui permet à la déclaration d’utilité publique d’un projet d’infrastructure ferroviaire d’emporter des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques technologiques, sur le modèle de la dérogation existant depuis 2019 au bénéfice des installations de production d’énergie renouvelable. Elle a relevé que cette faculté, strictement encadrée – les dérogations ne pouvant porter atteinte à l’économie générale du plan, aggraver les risques existants ni accroître la vulnérabilité – est de nature à faciliter la réalisation de projets ferroviaires structurants dans des zones soumises à des risques industriels particuliers, à l’image du raccordement de Saint‑Fons au cœur de l’Étoile ferroviaire lyonnaise, voie d’accès vers la future liaison transfrontalière Lyon‑Turin. La commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure (CD680 et CD681).

*

*     *

Communication d’informations relatives aux voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires

Adopté par la commission avec modifications

L’article 9 vise à garantir l’effectivité des droits des voyageurs ferroviaires, quel que soit le canal de distribution de leur titre de transport, en imposant à l’ensemble des acteurs de la distribution de communiquer à l’entreprise ferroviaire exécutant le service, avant le début de celui-ci, l’identité et les coordonnées du voyageur ainsi que, en cas de billet direct, les données de voyage de la prestation commercialisée. À l’initiative des corapporteurs de la mission d’information sur la billettique dans les transports, le Sénat a enrichi le texte en créant, au bénéfice de tout voyageur ayant acheté son billet dans le cadre d’une seule transaction commerciale, un droit à la poursuite du voyage en cas de correspondance manquée, opposable à l’ensemble des entreprises ferroviaires, ainsi que le dispositif de transmission de données nécessaire à sa mise en œuvre. La commission a précisé et consolidé le droit à la poursuite du voyage créé par le Sénat : en définissant juridiquement le billet combiné, en substituant à l’interdiction de toute compensation financière un cadre d’accords de coopération, en étendant aux titulaires d’un billet combiné l’ensemble des droits garantis par le droit de l’Union européenne et en confiant à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes le contrôle et la sanction de ce droit.

I.   Le droit existant

A.   Un cadre européen protecteur des voyageurs en cours de refonte par la commission européenne

1.   Un cadre européen protecteur mais dont l’application des garanties demeure subordonnée à la détention d’un billet direct

Le socle du droit applicable est constitué par le règlement (UE) 2021/782 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires, dit « PRR » (Passengers’ Rights Regulation), applicable depuis le 7 juin 2023. D’application directe, il s’applique dans toute l’Union européenne aux voyages et services ferroviaires internationaux et intérieurs assurés par une ou plusieurs entreprises ferroviaires ayant obtenu une licence, même si les États membres peuvent dispenser de l’application du règlement les services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs (article 2). En dehors de ce cas particulier, il impose aux entreprises ferroviaires un ensemble d’obligations envers les voyageurs en situation perturbée :

– une obligation d’information (article 9 du règlement) : en cas de retard au départ ou à l’arrivée, ou d’annulation, l’entreprise ferroviaire ou le gestionnaire de gare tient les voyageurs informés de la situation et des heures de départ et d’arrivée prévues du service ou du service de substitution dès que ces informations sont disponibles, les vendeurs de billets et voyagistes qui en disposent les communiquant également ;

– un droit au remboursement ou au réacheminement (article 18) : lorsqu’un retard de 60 minutes ou plus à la destination finale est raisonnablement prévisible, soit au départ, soit en cas de correspondance manquée ou d’annulation, l’entreprise ferroviaire offre immédiatement au voyageur le choix entre le remboursement intégral du billet (ainsi que, s’il y a lieu, un voyage de retour jusqu’au point de départ initial), la poursuite du voyage ou un réacheminement vers la destination finale dans des conditions comparables dans les meilleurs délais, ou à une date ultérieure à sa convenance, et sans coûts supplémentaires pour le voyageur. Lorsque les possibilités de réacheminement ne sont pas communiquées au voyageur dans un délai de 100 minutes à compter de l’heure de départ prévue du service retardé ou annulé ou de la correspondance manquée, celui-ci peut conclure lui-même un contrat avec un autre prestataire de transport public par chemin de fer, autocar ou autobus, l’entreprise ferroviaire lui remboursant les coûts nécessaires, appropriés et raisonnables, qu’il a supportés ;

– un droit à indemnisation (article 19) : si le billet n’a pas donné lieu à un remboursement, le voyageur qui a subi un retard a droit, sans perdre son droit au transport, à une indemnisation minimale de 25 % du prix du billet pour un retard compris entre 60 et 119 minutes et de 50 % pour un retard de 120 minutes ou plus, sauf si l’entreprise prouve que le retard est directement causé par des circonstances exceptionnelles extérieures à l’exploitation ferroviaire, par une faute du voyageur ou par le comportement d’un tiers inévitable malgré la diligence requise – les grèves du personnel de l’entreprise et les actes ou omissions d’autres entreprises utilisant la même infrastructure, des gestionnaires d’infrastructure ou des gares demeurant expressément hors du champ de cette exonération ;

– une obligation d’assistance (article 20) : à partir de 60 minutes de retard ou en cas d’annulation, l’entreprise ferroviaire exploitant le service retardé ou annulé offre gratuitement aux voyageurs des repas et des rafraîchissements en quantité raisonnable compte tenu du délai d’attente, un hébergement si nécessaire ainsi que le transport entre le train ou la gare et le lieu d’hébergement.

La clé de voûte de ce dispositif est la notion de billet direct, définie par renvoi à l’article 3, point 35, de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen : un ou plusieurs billets représentant un contrat de transport unique portant sur la prestation de services ferroviaires successifs par une ou plusieurs entreprises ferroviaires. En application de l’article 12 du règlement 2021/782, lorsque des services à longue distance ou régionaux sont exploités par une entreprise ferroviaire unique, celle-ci est tenue de proposer un billet direct pour ces services. Pour les autres services, les entreprises ferroviaires « s’efforcent », dans la mesure du raisonnable, de proposer des billets directs et coopèrent entre elles à cette fin – exigence de coopération qui ne semble pas avoir encore porté ses fruits à ce jour.

Plus particulièrement, il est prévu l’application de garanties spécifiques pour les voyages qui comportent une ou plusieurs correspondances :

– lorsque le ou les billets sont achetés dans le cadre d’une seule transaction commerciale auprès d’une entreprise ferroviaire, ces derniers constituent un billet direct et l’entreprise ferroviaire est responsable dans le cas où le voyageur manque une ou plusieurs correspondances (application des garanties prévues aux articles 18 à 20 du règlement PRR) ;

– lorsque le ou les billets sont achetés dans le cadre d’une seule transaction commerciale mais que le vendeur de billets ou le voyagiste a combiné de sa propre initiative plusieurs billets pour permettre la réalisation du trajet : le vendeur de billets ou le voyagiste qui a vendu le ou les billets est alors tenu de rembourser le montant total payé lors de cette transaction pour le ou les billets et, en outre, de verser une indemnisation équivalant à 75 % de ce montant si le voyageur manque une ou plusieurs correspondances (responsabilité du distributeur qui n’emporte alors aucune des garanties prévues aux articles 18 à 20 du règlement PRR).

Si ces principes sont protecteurs, leurs conditions d’application sont donc restrictives : l’ouverture à la concurrence conduit le voyageur à emprunter de plus en plus fréquemment des trains de compagnies différentes en correspondance ; or un trajet dont les segments sont assurés par plusieurs opérateurs ne constitue pas un billet direct lui permettant de bénéficier des garanties associées, si bien qu’en cas de correspondance manquée, le voyageur ne peut faire valoir les droits attachés à ce dernier. En outre, l’intégralité des droits repose sur l’entreprise ferroviaire assurant le service, qui peut ne pas disposer de l’information nécessaire dès lors qu’elle n’a pas elle-même vendu le billet.

Par ailleurs, deux autres corpus complètent ce cadre juridique européen. D’une part, le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 (RGPD) encadre tout traitement de données à caractère personnel des voyageurs : la transmission de l’identité, des coordonnées et des données de voyage suppose une base légale explicite, une finalité déterminée et la minimisation des données. D’autre part, la directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 sur les systèmes de transport intelligents (STI) et son règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 concernant les services d’informations sur les déplacements multimodaux organisent l’accessibilité des données de transport, toile de fond technique de la billettique multimodale. Enfin, les principes transversaux du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) – libre prestation de services (article 56), liberté d’établissement (article 49), concurrence (articles 101 à 106) – s’opposent à toute exclusivité injustifiée dans la vente de billets ferroviaires et fondent l’ouverture de la distribution à des tiers.

2.   Un cadre européen en cours de refonte par la Commission européenne qui a présenté le paquet « passagers » du 13 mai 2026

Postérieurement à la présentation du projet de loi au Sénat, la Commission européenne a présenté, le 13 mai 2026, un paquet « passagers » intitulé « One journey, one ticket, full rights », qui comprend trois propositions législatives : un règlement sur la billettique ferroviaire, un règlement sur les services de mobilité numérique multimodale et une modification du règlement sur les droits des voyageurs ferroviaires.

En particulier, la proposition de modification du règlement (UE) 2021/782 relative à la protection des voyageurs munis d’un « billet unique » (COM(2026) 233) renforce les droits des voyageurs sur les trajets multi-opérateurs achetés sous la forme d’un billet unique. En cas de correspondance manquée, elle a vocation à garantir l’intégralité des droits à l’assistance, au réacheminement, au remboursement et à l’indemnisation, ainsi qu’un droit, pour le voyageur, de monter à bord du prochain train disponible sans coût supplémentaire.

La proposition introduit ainsi la notion de « billet unique » définie comme une preuve valable, quelle que soit sa forme, d’un billet direct ou de la conclusion de deux ou plusieurs contrats de transport pour un même trajet, achetés lors d’une seule et même transaction commerciale auprès d’une entreprise ferroviaire, d’un vendeur de billets ou d’un voyagiste. Afin de permettre aux voyageurs d’acheter ces billets uniques, il est proposé d’empêcher les entreprises ferroviaires, les vendeurs de billets et les voyagistes de segmenter ou de vendre sous forme de billets distincts les trajets qu’ils peuvent vendre sous la forme d’un billet unique.

En complément, la proposition précise que pour les voyages comprenant des services ferroviaires de transport de voyageurs longue distance ou régionaux dans le cadre d’un billet unique, l’entreprise ferroviaire dont le service retardé, annulé ou parti en avance entraîne la perte d’une correspondance avec un ou plusieurs services compris dans ce même billet unique sera responsable de toutes les perturbations pertinentes survenant pendant l’ensemble du voyage si le voyageur manque une ou plusieurs correspondances, et devra lui faire bénéficier des garanties prévues par le règlement (articles 18 à 20 du règlement PRR). Par ailleurs, les entreprises ferroviaires dont les services, couverts par un billet unique, ne sont pas pris en raison d’une correspondance manquée devront permettre au voyageur de poursuivre son voyage sur leur prochain service, sous réserve de la disponibilité des places.

Toutefois, lorsqu’une entreprise ferroviaire vend un billet unique pour un trajet qui ne respecte pas les délais de correspondance minimaux fixés par la régulation européenne (règlement d’exécution (UE) 2026/253) et que le voyageur manque une ou plusieurs correspondances :

– l’entreprise ferroviaire ne sera pas responsable, à moins qu’elle ait vendu le billet unique et qu’elle assure au moins l’un des services couverts par ce billet ;

– le vendeur de billets ou l’organisateur de voyages sera tenu de verser une indemnisation équivalente à 75 % du montant total payé pour le billet unique et d’offrir le choix entre le remboursement du montant total payé pour le billet unique ou le remboursement des frais de réacheminement nécessaires, appropriés et raisonnables engagés par le voyageur.

Enfin, sans préjudice de son droit au transport, il est proposé qu’un voyageur ait droit à une indemnisation de la part de l’entreprise ferroviaire en cas de retard entre le lieu de départ et la destination finale indiqués sur le billet ou le billet simple dont le prix n’a pas été remboursé. Le montant minimal de l’indemnisation en cas de retard est fixé à 25 % du prix du billet pour un retard compris entre 60 et 119 minutes et 50 % du prix du billet pour un retard de 120 minutes ou plus. Ce niveau d’indemnisation est similaire à celui actuellement applicable au titre de l’article 19 du règlement PRR. Toutefois, la proposition de règlement spécifie que ce droit à indemnisation n’est pas applicable pour les trajets effectués au titre d’un billet unique d’une durée supérieure à 12 heures et pour les billets uniques impliquant un service de train de nuit.

B.   Des adaptations nationales qui ne couvrent pas l’ensemble des situations issues de l’ouverture à la concurrence et de la désintermédiation de la distribution

Tirant parti des dérogations ouvertes par l’article 2 du règlement PRR pour les services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs, la France a, en application de l’article L. 2151‑2 du code des transports, exclu les services régionaux de transport ferroviaire de voyageurs de l’application des dispositifs de remboursement et d’indemnisation, sous deux réserves : la règle des 100 minutes précitée s’applique aux TER (droit de conclure un contrat avec d’autres prestataires de services de transport public et remboursement des coûts supportés) ; depuis le 1er janvier 2025, lorsqu’un billet direct comporte une correspondance avec un service régional, les droits à indemnisation, au remboursement, au réacheminement et à l’assistance sont applicables. En revanche, mis à part ces exceptions particulières, l’article L. 2151-2 du code du transport dispose que « les services de transport ferroviaire de voyageurs (…) sont soumis à l’application de toutes les dispositions du règlement (UE) 2021/782 ». Par ailleurs, l’article L. 1115‑13 du code des transports, issu de la loi n° 2019‑1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM), impose aux opérateurs de transmettre aux voyageurs toute information sur l’annulation ou le retard susceptible de leur ouvrir des droits.

S’agissant en revanche de la transmission de données entre acteurs de la distribution et transporteurs pour permettre la mise en œuvre des garanties associées, il n’existe aucune obligation dans le droit français. Les dispositions issues de la LOM ne prévoient en effet que le transfert par les services numériques multimodaux (SNM) aux gestionnaires des services dont ils assurent la vente et, le cas échéant, à la collectivité territoriale compétente, de l’ensemble des données nécessaires à la connaissance statistique des déplacements effectués, au service après-vente des produits tarifaires vendus et à la lutte contre la fraude, y compris les données d’identification du client collectées (article L. 1115-10 du code des transports). Or, le fournisseur du service numérique multimodal ne peut assurer de droit la délivrance que de certains services ferroviaires : les services de transport ferroviaire conventionnés (par les AOM régionales ou l’État) et les services librement organisés lorsque le point d’origine et la destination finale sont situés dans le ressort territorial d’une région ou distants de moins de 100 kilomètres et situés dans le ressort territorial de deux régions limitrophes (article L. 1115-11 du code des transports). Il n’existe ainsi aucune obligation générale de transmission d’informations du distributeur vers le transporteur ferroviaire, couvrant notamment les services librement organisés et l’ensemble des distributeurs quel que soit leur statut.

Or, la distribution des titres connaît de profondes évolutions, accélérées par l’ouverture à la concurrence : diversification des canaux de vente, y compris transfrontalière, dissociation croissante des rôles entre entreprises ferroviaires, gestionnaires d’offres de transport et distributeurs, apparition de nouveaux acteurs. L’étude d’impact du présent projet de loi souligne ainsi « la distinction croissante des rôles entre les entreprises ferroviaires (entités titulaires d’une licence ferroviaire qui exploitent des services de transport ferroviaire de voyageurs), les gestionnaires d’offres de transport (acteurs, publics ou privés, chargés d’organiser les offres sans nécessairement assurer l’exploitation du service de transport) et les distributeurs de titres de transport (acteurs qui commercialisent les titres de transport auprès des voyageurs pour leur propre compte ou pour le compte d’entreprises ferroviaires) » ainsi que « l’apparition de nouveaux acteurs dans le marché de la distribution ». Cette désintermédiation croissante engendre une perte de la vision « de bout en bout » pour les transporteurs sur les voyages relevant d’un billet direct, dommageable pour les voyageurs en situation perturbée. Comme l’a indiqué le groupe SNCF au rapporteur du Sénat, « la désintermédiation croissante de la distribution ferroviaire et la multiplication des gestionnaires d’offres et des inventaires aggravent ce risque, en fragmentant l’information et en privant les entreprises ferroviaires des éléments nécessaires pour assurer leurs obligations vis‑à-vis des voyageurs ».

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 9 complète le chapitre unique du titre V du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires, par un article L. 2151‑5 imposant aux autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs, aux fournisseurs de services numériques multimodaux, aux entreprises ferroviaires, aux opérateurs de la vente de voyages et de séjours immatriculés au registre d’immatriculation des agents de voyages et à toute personne habilitée à vendre des titres de transport ferroviaire de communiquer à l’entreprise ferroviaire dont ils ont distribué un titre, avant le début de l’exécution programmée du service concerné :

– l’identité, lorsque le titre de transport est nominatif, et, le cas échéant, les coordonnées personnelles du voyageur titulaire du titre ;

– les données de voyage de la prestation commercialisée lorsque le titre constitue un billet direct au sens du règlement PRR.

La finalité du traitement est strictement limitée à l’exécution des obligations prévues par le droit de l’Union européenne – information, assistance, remboursement, poursuite du voyage ou réacheminement, indemnisation et traitement des plaintes. Les conditions d’application sont renvoyées à un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Dans son avis du 5 février 2026, le Conseil d’État a estimé que ces dispositions n’appelaient pas d’observations particulières de sa part.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

Jugeant indispensable de garantir le respect des droits des voyageurs pour assurer l’attractivité du transport ferroviaire et accélérer le report modal, la commission a approuvé le dispositif relatif à l’extension des obligations de transmission d’informations, qui « comble une lacune majeure », et a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (COM‑214).

Par ailleurs, sur proposition des quatre corapporteurs de la mission d’information de la commission relative à la simplification de la billettique dans les transports – MM. Pierre Jean Rochette (LIRT), Franck Dhersin (UC), Jacques Fernique (GEST) et Olivier Jacquin (SER), la commission a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, l’amendement COM‑155 complétant l’article par deux nouveaux articles du code des transports :

– l’article L. 2151‑6 instaure, sans préjudice des droits ouverts par le règlement PRR, un droit à la poursuite du voyage vers la destination finale dans les meilleurs délais au bénéfice de tout voyageur réalisant un trajet comportant une ou plusieurs correspondances, dès lors que le billet a été acheté dans le cadre d’une seule transaction commerciale. Le voyageur ayant manqué une correspondance a ainsi le droit de monter à bord de tout autre train assurant la poursuite de son trajet, quelle que soit l’entreprise ferroviaire qui l’exploite. Ce train doit appartenir à la même catégorie de services (conventionnés nationaux, régionaux ou librement organisés, par référence aux articles L. 2121‑1, L. 2121‑3 et L. 2121‑12 du code des transports) que le train manqué – un TER pour un TER, un train à grande vitesse pour un train à grande vitesse – ou, à défaut de train de cette catégorie dans un délai raisonnable, à une autre catégorie. Au motif de ne pas alourdir les charges des régions, il est précisé que ce droit ne donne pas lieu au versement d’une compensation financière entre entreprises ferroviaires ; ses conditions d’application sont toutefois précisées par décret ;

– l’article L. 2151‑7 organise le volet « données » du dispositif : le distributeur du billet communique aux entreprises ferroviaires assurant les différents segments du trajet les données de voyage des prestations commercialisées et, lorsqu’un manquement de correspondance est raisonnablement prévisible, les communique immédiatement à l’ensemble des entreprises ferroviaires assurant des prestations sur la ligne concernée. Les entreprises ferroviaires et les autorités organisatrices veillent à ce que le distributeur soit en mesure d’effectuer ces transmissions ; un décret en Conseil d’État pris après avis de la CNIL en précise les conditions d’application.

La commission a justifié cette initiative par le constat que, dans un contexte d’ouverture à la concurrence, les trajets multi-opérateurs ne constituant pas des billets directs, les voyageurs en rupture de correspondance sont privés des droits associés au règlement européen ; outre la fragilisation de la confiance dans le transport ferroviaire, cette situation constitue un frein à l’ouverture à la concurrence elle-même, les nouveaux entrants, qui n’opèrent pas suffisamment de liaisons pour offrir des correspondances, ne pouvant proposer de billets directs, ce qui incite les voyageurs à privilégier les trajets assurés intégralement par l’opérateur historique.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, l’amendement n° 119 de M. Pierre Jean Rochette (LIRT), également issu des travaux de la mission d’information sur la billettique, qui précise les modalités d’application du droit à la poursuite du voyage : la correspondance manquée doit l’avoir été « en raison d’un retard ou de l’annulation d’un ou de plusieurs services précédents » – la garantie n’ayant pas vocation à s’appliquer en cas de correspondance manquée par la faute du voyageur, la montée à bord d’un autre train s’effectue « sans coût supplémentaire » et, en cas d’absence de place disponible, le voyageur se voit proposer de monter à bord sans garantie de place assise, sous réserve du respect des obligations de sécurité incombant à l’entreprise ferroviaire.

Le Sénat a en revanche rejeté l’amendement n° 233 ([66]) de M. Daniel Fargeot (UC), malgré un avis de sagesse du Gouvernement, qui renvoyait les conditions opérationnelles et financières de la garantie de correspondance à un accord de coopération entre entreprises ferroviaires, susceptible d’être soumis pour avis à l’Autorité de régulation des transports – le rapporteur ayant au surplus relevé que ce dispositif aurait conduit les régions à compenser aux opérateurs de services librement organisés le coût de la prise en charge des voyageurs.

Favorable au dispositif qu’il regarde comme une avancée pour les droits des voyageurs et un facteur d’attractivité du transport ferroviaire, le groupe SNCF a néanmoins fait part à la rapporteure de plusieurs réserves sur la rédaction issue du Sénat. Il souligne que le dispositif emporte une forme de déresponsabilisation de l’entreprise défaillante, l’entreprise assurant le réacheminement supportant les conséquences de la défaillance d’un tiers sans pouvoir en obtenir compensation, de sorte que l’opérateur à l’origine de la rupture n’est pas incité à améliorer la qualité de son service. Il fait ensuite valoir la difficulté de mise en œuvre de l’information des voyageurs, du fait de la liberté qui leur est laissée de choisir l’entreprise avec laquelle ils poursuivent leur trajet, ainsi que la complexité de la transmission des données entre opérateurs et distributeurs, en l’absence de cadre structuré dédié.

Le groupe SNCF insiste par ailleurs sur le risque d’incompatibilité du dispositif avec le projet de révision du règlement (UE) 2021/782 présenté le 13 mai 2026 (COM(2026) 233). Il observe que le droit institué par le Sénat est sensiblement plus large que celui envisagé au niveau européen : alors que la proposition de la Commission ouvre au voyageur la faculté de monter à bord du prochain service des seules entreprises ferroviaires dont les prestations sont couvertes par le billet unique, sous réserve de la disponibilité des places, et maintient la responsabilité sur l’opérateur dont la défaillance est à l’origine de la correspondance manquée, l’article L. 2151‑6 autorise la montée à bord de tout train de toute entreprise assurant le même trajet et exclut toute compensation financière entre opérateurs.

Le groupe SNCF estime par ailleurs que le dispositif se heurte à des objections de nature constitutionnelle. Il soutient qu’en mettant à la charge d’une entreprise ferroviaire la réparation d’un dommage qui ne lui est pas imputable, sans action récursoire contre l’opérateur défaillant, l’article L. 2151‑6 institue un régime de responsabilité du fait d’autrui qui ne serait ni proportionné ni en rapport avec l’objectif de protection des voyageurs, en méconnaissance de l’article 4 de la Déclaration de 1789 tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel.

IV.   les travaux de la commission

La rapporteure souscrit à l’objectif de l’article 9 – garantir l’effectivité des droits des voyageurs ferroviaires quel que soit le canal de distribution de leur titre – et a salué la création par le Sénat d’un droit à la poursuite du voyage au bénéfice du voyageur en rupture de correspondance ayant acheté son trajet entre plusieurs entreprises ferroviaires en une seule transaction commerciale. Elle a toutefois estimé que ce droit nouveau devait être défini avec davantage de rigueur juridique et assorti des modalités opérationnelles, financières et de contrôle sans lesquelles il resterait largement théorique. Elle a en conséquence présenté un ensemble d’amendements précisant et consolidant le dispositif, que la commission a adoptés :

– l’amendement CD685 introduit la notion de billet combiné – titre représentant des contrats de transport distincts portant sur des services ferroviaires successifs achetés dans le cadre d’une seule transaction commerciale –, qui circonscrit avec précision le champ du droit à la poursuite du voyage et le distingue du billet direct au sens du règlement (UE) 2021/782, et précise que la poursuite du voyage est gratuite pour le voyageur et assurée dans les meilleurs délais ;

– l’amendement CD686 substitue à la règle, posée par le Sénat, d’une absence de toute compensation financière entre entreprises ferroviaires un cadre d’accords de coopération définissant les conditions opérationnelles et financières de la garantie – pouvant aller jusqu’à l’absence de compensation –, complété par un filet réglementaire (un décret, pris après consultation de l’Autorité de régulation des transports, fixant les conditions applicables à défaut d’accord) et par une compétence de règlement des différends confiée à l’ART ;

– l’amendement CD687 crée un article L. 2151‑8 du code des transports étendant aux titulaires d’un billet combiné l’ensemble des droits – assistance, remboursement, indemnisation et traitement des plaintes – que le règlement (UE) 2021/782 réserve aujourd’hui aux seuls titulaires d’un billet direct, mettant fin à une différence de traitement injustifiée du point de vue du voyageur et pénalisante pour les nouveaux entrants ;

– l’amendement CD688 confie aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) le contrôle du respect du droit à la poursuite du voyage et la sanction des manquements, par une amende administrative pouvant atteindre 15 000 euros pour une personne morale ;

– l’amendement CD683 unifie le régime de transmission des données nécessaires à la mise en œuvre de ces droits, en étendant au billet combiné l’obligation générale de communication prévue à l’article L. 2151‑5 et en supprimant, par coordination, l’article L. 2151‑7 institué par le Sénat, devenu redondant ;

– l’amendement CD684 procède à une modification rédactionnelle.

La commission a en outre adopté l’amendement CD162 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui précise que les données transmises en application de l’article ne peuvent être utilisées ou valorisées à des fins commerciales autres que celles strictement nécessaires à l’exécution du service de transport et à l’information des voyageurs. La rapporteure avait émis un avis défavorable, estimant ce principe déjà intégralement garanti par le principe de limitation des finalités posé à l’article 5 du règlement général sur la protection des données – qui prohibe tout traitement pour des finalités incompatibles avec celles ayant présidé à la collecte –, et rappelant que le décret d’application est au surplus soumis à l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

*

*     *

Réforme du cadre juridique relatif
aux services numériques multimodaux

Adopté par la commission avec modifications

Introduit par le Sénat à l’initiative de MM. Jacques Fernique, Franck Dhersin, Olivier Jacquin et Pierre Jean Rochette, corapporteurs de la mission d’information sur la billettique dans les transports, l’article 9 bis procède à une réforme du cadre juridique des services numériques multimodaux (SNM) issu de la loi d’orientation des mobilités. Il rééquilibre, d’une part, les relations entre les SNM tiers et les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et ouvre, d’autre part, un droit d’accès des opérateurs de services librement organisés (SLO) aux plateformes de distribution commercialisant de tels services, qui contraindra notamment SNCF Connect à vendre les titres des concurrents de SNCF Voyageurs. L’article prévoit une entrée en vigueur différée au 31 décembre 2027 de ses deux dispositions, dans l’attente notamment de la stabilisation du cadre européen – la Commission européenne ayant, postérieurement à la lecture sénatoriale, présenté le 13 mai 2026 ses propositions de règlements sur la billettique multimodale. La commission a renforcé la portée de l’ouverture de la distribution – en rétablissant l’exhaustivité des titres distribuables par les SNM, en garantissant un accès effectif des autorités organisatrices et des agences de voyages à la distribution des SLO et en renvoyant la rémunération des distributeurs à la liberté contractuelle – tout en reportant au 1er janvier 2030, par cohérence avec le paquet européen présenté le 13 mai 2026, l’entrée en vigueur de l’obligation faite à SNCF Connect de commercialiser les titres des opérateurs concurrents.

I.   Le droit existant

A.   Un cadre national des services numÉriques multimodaux issu de la loi d’orientation des mobilitÉs

L’ouverture des données de transport vise à favoriser le développement de services d’information multimodale aux usagers, mais également le développement de services de billettique multimodale permettant l’achat ou la réservation, par une plateforme, de services de différents modes de transport. Pour favoriser le développement de telles applications, la loi a précisé les modalités de fourniture des services de vente ou de réservation de services de transport et de stationnement.

Dans ce contexte, l’article L. 2121-13-1 du code des transports, issu de l’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 prise en application du nouveau pacte ferroviaire, fait obligation aux autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs de garantir un accès non discriminatoire des entreprises ferroviaires, des autres autorités organisatrices et des agences de voyages à la distribution des titres de transport ferroviaire des services publics qu’elles organisent, les conditions d’accès étant fixées par des accords de distribution. Les attributaires du contrat de service public de transport ferroviaire peuvent en outre assurer eux-mêmes la distribution. Il est par ailleurs précisé que les modalités financières de ces accords de distribution doivent être non discriminatoires.

Par ailleurs, l’article 28 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a doté la France d’un cadre juridique propre à la distribution multimodale des titres de transport, codifié aux articles L. 1115-10 à L. 1115-12 du code des transports. Cette initiative se distingue du volet, antérieur et d’origine européenne, relatif à l’ouverture des données de mobilité : l’information multimodale relève en effet de la directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 et de son règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017, transposés et précisés par les articles 25 et 27 de la même loi (articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code des transports). En matière de distribution et de vente de titres, en revanche, la France a légiféré par anticipation sur toute initiative européenne, aucun instrument de l’Union européenne n’imposant à ce jour l’ouverture des plateformes de distribution.

Le service numérique multimodal (SNM) y est défini comme un service numérique permettant la vente de services de mobilité, de stationnement ou de services fournis par une centrale de réservation (article L. 1115-10 du code des transports). Son développement repose sur l’accès du fournisseur aux services numériques de vente (SNV) des services dont il souhaite assurer la distribution. La notion de « vente » recouvre deux prestations distinctes : d’une part, la délivrance des produits tarifaires de ces services, en appliquant leurs conditions d’utilisation, de tarification et de réservation ; d’autre part, sous réserve de l’accord de l’autorité organisatrice compétente ou du fournisseur du service, la revente desdits services au prix qu’il fixe ainsi que la vente de ses propres produits tarifaires. Dans le premier cas, le SNM agit en pratique comme un commissionnaire, sans fixer le prix ; dans le second, il revend pour son propre compte.

Un SNM peut être un acteur privé (par exemple SNCF Connect, Trainline ou Kombo) comme une personne publique (l’article L. 1115‑12 prévoit en effet que les autorités organisatrices de la mobilité peuvent fournir un SNM). Les SNM sont en revanche tous tenus de respecter un ensemble d’obligations (article L. 1115-10 du code des transports) :

– lorsqu’il propose la vente des services d’une AOM, le SNM doit proposer la vente de l’ensemble des services, pour chacune des catégories de services dont il assure la vente, que l’autorité compétente organise ou au développement desquels elle contribue, et il sélectionne de façon non discriminatoire les autres services dont il assure la vente ;

– lorsqu’il propose à la vente certains services librement organisés (SLO) ou des services de partage de véhicules ou de cycles, pour chacune des catégories de services dont il assure la vente et pour le territoire qu’il couvre, le SNM soit sélectionner de façon non discriminatoire les services proposés ; cette obligation ne s’applique toutefois pas au service numérique multimodal dont le fournisseur, directement ou par l’intermédiaire d’une société qu’il contrôle, est aussi l’opérateur de l’ensemble des services dont il assure la vente ;

– le SNM doit transmettre aux gestionnaires des services dont il assure la vente et, le cas échéant, à la collectivité territoriale compétente, l’ensemble des données nécessaires à la connaissance statistique des déplacements effectués, au service après-vente des produits tarifaires vendus et à la lutte contre la fraude, y compris les données d’identification du client collectées ;

– le SNM doit mettre en place un processus d’achat assurant l’information sur le service, la simplicité d’utilisation et la qualité du service numérique multimodal pour l’usager ;

– le SNM doit présenter les solutions de déplacement proposées de manière claire et insusceptible d’induire l’usager en erreur et garantir que les critères utilisés pour la sélection et le classement de ces solutions sont appliqués de façon non discriminatoire à tous les services et ne se fondent sur aucun autre élément directement ou indirectement lié à un accord commercial entre le fournisseur du service numérique multimodal et les gestionnaires des services.

L’activité du fournisseur de SNM repose sur un droit d’accès au service numérique de vente du gestionnaire, c’est‑à‑dire à son inventaire de distribution (tel le portail d’accès aux offres – PAO – exploité par SNCF Voyageurs). Le service numérique de vente constitue une infrastructure technique billettique, comprenant des éléments tels que, notamment, un référentiel d’offre billettique, un moteur de vente, ou encore un dispositif de paiement. Pour définir les modalités d’exercice de ce droit d’accès, les relations entre le SNM et les gestionnaires des services sont régies par des contrats conclus dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées (article L. 1115‑10) ; les gestionnaires fournissent au SNM une interface d’accès à leur service numérique de vente et peuvent demander une compensation financière, raisonnable et proportionnée, des dépenses encourues pour la fourniture de cette interface. Les AOM peuvent par ailleurs fournir elles-mêmes un SNM (article L. 1115‑12) et l’Autorité de régulation des transports (ART) est compétente pour le règlement des différends relatifs à l’application de ces dispositions.

De manière particulière, les gestionnaires disposant eux-mêmes d’un service numérique de vente et délivrant par ce biais des produits tarifaires ou des réservations de services peuvent de droit effectuer la délivrance (et non la revente) :

– des services organisés par les autorités organisatrices de la mobilité ainsi que des services de stationnement des autorités organisatrices, des collectivités et de leurs groupements ;

– des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national organisés par l’État ;

– des services librement organisés et d’autres services réguliers de transport public, lorsqu’ils sont situés sur le ressort territorial d’une région ou lorsque le point d’origine et la destination finale sont distants de moins de 100 kilomètres et situés sur le ressort territorial de deux régions limitrophes ;

– des services de partage de véhicules, cycles et engins permettant le déplacement de personnes ;

– des services de transport fournis par les centrales de réservation relevant du transport public particulier de personnes.

La distribution numÉrique des services
de mobilitÉ

Source : Autorité de régulation des transports (ART), décision n° 2026-014 du 18 février 2026 portant règlement du différend opposant SNCF Connect à Île-de-France Mobilités relatif au contrat Pack V0.

Enfin, la LOM a confié à l’Autorité de régulation des transports (ART) la mission de veiller au bon fonctionnement du secteur de la distribution numérique des titres de transport, en s’assurant notamment du maintien de conditions équitables et transparentes entre les acteurs. À cet effet, l’article L. 1263-5 du code des transports l’a dotée d’un pouvoir de règlement de différends par lequel, saisie par les parties ayant intérêt à agir et sous le contrôle du juge judiciaire, elle exerce une fonction de régulation, orientée vers la sauvegarde de l’ordre public économique, au bénéfice, in fine, des usagers.

Billettique des transports franciliens et Autorité de régulation
des transports (ART)

Par deux décisions du 18 février 2026 (n° 2026-013 et n° 2026-014), rendues en règlement de différends sur le fondement des articles L. 1115-10 et L. 1115-11 du code des transports, l’Autorité de régulation des transports a tranché les litiges opposant deux fournisseurs de services numériques multimodaux (SNM) tiers – la société RATP Smart Systems, éditrice de l’application « Bonjour RATP » (décision n° 2026-013), et la société SNCF Connect (décision n° 2026-014) – à Île-de-France Mobilités (IdFM), autorité organisatrice de la mobilité. Les deux décisions font suite à une décision de mesures conservatoires du 31 juillet 2025 (n° 2025-066).

Qualifiant les applications « IDF Mobilités », « Bonjour RATP » et « SNCF Connect » de services numériques multimodaux au sens de la LOM, l’Autorité a estimé que plusieurs clauses des contrats de distribution imposés par IdFM créaient des dysfonctionnements au détriment des plateformes tierces et, partant, des usagers. Elle a prononcé à l’encontre d’IdFM trois séries d’injonctions :

– élargissement de la gamme de titres disponibles sur les applications mobiles : IdFM doit permettre aux SNM tiers de délivrer l’intégralité des produits tarifaires disponibles sur ses propres canaux numériques, le Navigo Liberté + dématérialisé – jusqu’alors réservé à l’application « IDF Mobilités » – devant ainsi pouvoir être vendu par les applications tierces et la souscription des titres non encore dématérialisés (Navigo Annuel, forfaits Imagine R) devant aussi pouvoir s’effectuer par les sites internet des SNM ;

– facilitation des combinaisons de titres et simplification du parcours d’achat : IdFM doit permettre aux SNM de proposer le règlement, en un seul paiement, de paniers d’achat associant des titres de différents services de mobilité, dans une logique de trajet « de bout en bout » ;

– rémunération des SNM pour leur contribution à la qualité de la distribution : les plateformes ne pouvant modifier les prix ni dégager de marge, IdFM doit les rémunérer pour leur prestation de délivrance des titres, l’Autorité retenant que les SNM, en accroissant la visibilité de l’offre, contribuent à la qualité de la distribution et au report modal.

S’agissant enfin de la dématérialisation dans l’écosystème Apple – dont le fonctionnement impose le stockage des titres dans le porte-cartes « Wallet » –, l’Autorité a qualifié le Wallet de service numérique multimodal et enjoint conjointement à IdFM et à la société Apple, d’une part, d’éviter qu’une application ne soit « désintermédiée » (perte de la relation avec l’usager une fois le titre stocké dans le Wallet), d’autre part, d’assurer un traitement équitable entre les différents parcours d’achat, que l’usager achète son titre par une application ou directement dans le Wallet.

IdFM, qui évalue le surcoût de l’obligation de rémunération à plusieurs dizaines de millions d’euros et conteste son principe, a formé un appel des deux décisions devant la Cour d’appel de Paris.

Sources : Autorité de régulation des transports, décision n° 2026-014 du 18 février 2026 portant règlement du différend opposant SNCF Connect à Île-de-France Mobilités relatif au contrat Pack V0 et décision n° 2026-013 du 18 février 2026 portant règlement du différend opposant RATP Smart Systems à Île‑de‑France Mobilités relatif au contrat Pack V0.

Comme l’a rappelé le rapporteur du Sénat en séance, l’intention du législateur de 2019 était d’éviter l’émergence d’un « Booking des transports », c’est-à-dire d’un intermédiaire dominant captant la valeur de la distribution au détriment des opérateurs et des collectivités. Or, sept ans après, les premiers constats dressés par la mission d’information sur la billettique du Sénat sont ceux d’un objectif manqué : l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné va conduire les régions (pour les TER) et l’État (pour les TET) à reprendre la gestion d’une partie de l’inventaire de l’offre aujourd’hui concentré dans le portail d’accès aux offres (PAO) géré par SNCF Voyageurs, au risque d’une fragmentation des systèmes ; l’« archipellisation » de la billettique des AOM locales, aux formats non interopérables, complique le développement de tout SNM intégrant l’offre de plusieurs autorités ; enfin, les relations entre les collectivités et SNCF Connect sont marquées par des tensions sur les coûts techniques et les commissions, plusieurs régions envisageant de créer leurs propres plateformes.

B.   Un cadre europÉen limitÉ à l’information multimodale et des propositions À venir en matiÈre de rÉgulation de la billettique

La directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 sur les systèmes de transport intelligents (STI) – révisée par la directive (UE) 2023/2661 du 22 novembre 2023, dont la transposition était attendue au plus tard le 21 décembre 2025 – et son règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 dit « MMTIS » – modifié par le règlement délégué (UE) 2024/490 du 29 novembre 2023 – organisent la mise à disposition, par les points d’accès nationaux, des données nécessaires aux services d’information sur les déplacements multimodaux.

Si la révision de 2024 a notamment étendu ces obligations aux données dynamiques et à la description des produits tarifaires, ce cadre demeure circonscrit à l’information et à l’ouverture des données : il ne crée aucune obligation en matière de distribution de titres. Surtout, la réglementation européenne n’impose pas, en l’état, l’ouverture des plateformes constituées par les opérateurs historiques à leurs concurrents. Toutefois, présenté le 13 mai 2026, le paquet « billettique et droits des passagers » de la Commission se compose de trois volets : un texte relatif à la distribution des titres ferroviaires (Rail Ticketing), centré sur le ferroviaire, qui vise à garantir l’accès des plateformes de distribution à l’offre des opérateurs et à imposer des obligations particulières aux plateformes détenues par les opérateurs historiques incontournables ; un texte relatif aux services numériques de mobilité multimodale (Multimodal Booking), qui encadre les relations entre plateformes multimodales et opérateurs de transport (conditions d’accès, neutralité d’affichage, partage de données) ; enfin, une modification du règlement (UE) 2021/782 du 29 avril 2021 sur les droits des voyageurs ferroviaires, étendant les garanties applicables aux trajets multiopérateurs achetés dans le cadre d’une transaction unique (« billet unique »), notamment en matière de correspondance, de réacheminement et d’indemnisation.

Le premier de ces volets – la proposition de règlement relatif à la billetterie ferroviaire – fixe de nouvelles obligations incombant aux prestataires de services ferroviaires et à certains prestataires de services de billetterie en ligne (article 1er). Son champ d’application s’étend aux services ferroviaires, à l’exclusion notamment des services de métro et de tramway, des services à finalité historique ou touristique et des réseaux autonomes urbains et suburbains (article 2). Le texte se distingue par une définition large du « prestataire de services ferroviaires », laquelle englobe non seulement l’entreprise ferroviaire, mais aussi l’autorité compétente responsable d’un contrat de service public ainsi que toute autre entité juridique exploitant ou organisant des services de transport ferroviaire de voyageurs (article 3).

La proposition repose sur deux obligations nouvelles distinctes :

– une obligation de partage (article 4) qui impose à tout prestataire de services ferroviaires de conclure, avec un prestataire de services de billetterie en ligne qui en fait la demande, un accord commercial portant sur la fourniture de contenu en vue de l’affichage, de la redirection automatique, de la revente ou de la distribution de ses produits ferroviaires ;

– une obligation d’hébergement (article 5), plus exigeante, pèse sur les seuls « prestataires indispensables de services de billetterie ferroviaire en ligne », c’est-à-dire ceux qui sont verticalement intégrés à une entreprise ferroviaire désignée comme ayant une présence significative sur le marché. Ces prestataires doivent, à la demande d’un prestataire de services ferroviaires, conclure un accord commercial pour l’affichage, la redirection automatique, la revente ou la distribution de ses produits, pour les services exploités dans l’État membre où l’entreprise intégrée détient une présence significative ou dont l’origine ou la destination se trouve. Surtout, et indépendamment de toute demande, ils sont tenus – au plus tard douze mois après l’entrée en vigueur du règlement – d’afficher et d’inclure dans leurs résultats de recherche l’ensemble des services ferroviaires disponibles, sur la base des informations accessibles par les points d’accès nationaux. Cette obligation d’affichage contraint la plateforme de l’opérateur historique à donner à voir l’offre de ses concurrents.

Le critère déclenchant l’obligation d’hébergement repose sur la notion de présence significative sur le marché (article 7) : une entreprise ferroviaire est ainsi désignée lorsqu’elle assure au moins 50 % des services de transport ferroviaire de voyageurs d’un État membre, exprimés en passagers-kilomètres. La Commission procède à la désignation par acte d’exécution, dans un délai de six mois, et publie une liste tenue à jour des entreprises concernées, la désignation pouvant être levée si la part de marché demeure inférieure à 50 % pendant une année ininterrompue. Selon l’analyse même de la Commission, seuls les opérateurs publics historiques atteignent aujourd’hui ce seuil.

Ces deux obligations sont assorties d’un encadrement des relations contractuelles selon des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires (article 6). Les prestataires de services ferroviaires ne peuvent imposer de conditions déloyales, doivent mettre à disposition l’ensemble du contenu et des données en temps réel, autoriser la combinaison de leurs produits – y compris avec ceux d’autres opérateurs, sous réserve du respect des temps de correspondance minimaux – et permettre la vente de cette combinaison sous la forme d’un billet unique. Réciproquement, ils peuvent exiger du demandeur le respect de conditions techniques et financières raisonnables.

Enfin, la proposition impose par ailleurs un horizon de réservation : les titres doivent être mis à la vente au moins cinq mois avant l’exploitation du service, dès lors que celui-ci figure dans l’horaire de service (article 8).

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

A.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

La commission a adopté l’amendement COM‑156 des corapporteurs de la mission d’information sur la billettique, MM. Jacques Fernique, Franck Dhersin, Olivier Jacquin et Pierre Jean Rochette, qui apporte cinq séries d’ajustements au régime des articles L. 1115‑10 et L. 1115‑11 du code des transports.

En premier lieu, le a) du 2° du I (alinéa 14) recentre la vente de droit par un SNM prévu à l’article L. 1115-11 du code des transports aux seuls titres fournis par une AOM pour un usage occasionnel du service de transport : sont exclus du périmètre des produits tarifaires qu’un SNM tiers peut vendre de droit les abonnements d’une validité strictement supérieure à une semaine et les produits reposant sur une facturation a posteriori d’une fréquence inférieure ou égale à un mois. Les voyageurs réguliers identifiant généralement leur AOM, qui met systématiquement à leur disposition un SNM propre dont elle supporte les coûts, le Sénat a estimé qu’il n’apparaît pas opportun d’autoriser des tiers à vendre ces titres, les commissions prélevées constituant une perte de recettes pour l’offre de transport. Corrélativement, le a) du 1° du I (alinéas 3 à 7) modifie l’article L. 1115‑10 pour que l’obligation d’exhaustivité du SNM porte uniquement sur l’ensemble des services « que l’autorité compétente lui autorise de vendre ». Cette disposition répond directement à la décision de l’ART du 18 février 2026 précitée, afin de permettre à IdFM de ne pas ouvrir à la vente sur l’ensemble des SNM le forfait Navigo Liberté +.

En deuxième lieu, le c) du 1° du I (alinéa 10) introduit à l’article L. 1115‑10 du code des transports un III bis qui permet au gestionnaire des services, c’est-à-dire à l’AOM, de ne pas rémunérer le fournisseur d’un SNM délivrant ses produits tarifaires lorsque le gain économique apporté est jugé nul ou négligeable – par exemple lorsque le SNM tiers propose exactement la même offre, sur un périmètre géographique identique, que le SNM de l’AOM. Parallèlement, le b) du 1° du I complète le même article pour prévoir que le contrat prévoyant les modalités techniques et financières entre le fournisseur du SNM et le gestionnaire de chacun des services présente des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment « en matière de rémunération du fournisseur de service numérique multimodal ». Cette disposition répond directement à la décision de l’ART du 18 février 2026 précitée, afin de permettre à IdFM de ne pas rémunérer les SNM délivrant pour son compte des titres de transport.

Sur ce point, l’Autorité estime que le principe d’une rémunération des SNM est de nature à sécuriser un modèle économique viable pour les plateformes et s’interroge sur la faculté accordée de dispense lorsque le gain économique apporté est « nul ou négligeable » : elle estime que cette notion est trop incertaine et pourrait se concilier difficilement avec le cadre européen, qui encadre les relations entre opérateurs et distributeurs autour de conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires y compris en matière de rémunération, et créer un précédent délicat au regard du droit de la concurrence.

En troisième lieu, le c) du 1° du I introduit à l’article L. 1115-10 du code des transports un III ter (alinéa 11) qui vise à faciliter la coopération entre AOM : un SNM fourni par une AOM, un syndicat mixte mentionné à l’article L. 1231‑10 ou une personne privée agissant pour leur compte peut, à sa demande, vendre les services d’une autre AOM dans des conditions contractuelles libres, le cas échéant sans rémunération. Le droit actuel ne semble toutefois pas s’opposer à la conclusion de tel contrat.

En quatrième lieu, le c) du 1° du I introduit à l’article L. 1115-10 du code des transports un III quater (alinéa 12) qui ouvre de droit la vente des services librement organisés ferroviaires (article L. 2121‑12) et routiers (articles L. 3111‑17 et L. 3421‑2), ainsi que les services maritimes faisant l’objet d’obligations de service public (article L. 5431‑2), aux SNM dont le fournisseur est une agence de voyages (article L. 211-1 du code du tourisme) ou une AOM justifiant de garanties équivalentes à celles exigées des agences de voyages (article L. 211‑18 du même code), afin de concilier l’ouverture de la distribution et le maintien de garanties élevées pour les voyageurs. Corrélativement, le a) du 1° du I modifie l’article L. 1115‑10 pour que l’obligation de sélection non discriminatoire des services par le SNM s’impose aussi à cette catégorie de vente (alinéa 5). Il s’agit ainsi de mettre un terme à la restriction de vente des SLO auparavant applicable (moins de 100 kilomètres et situés sur le ressort territorial de deux régions limitrophes) et de permettre à toute AOM aux garanties suffisantes d’en assurer la commercialisation de droit.

En dernier lieu – disposition la plus structurante, le a) du 1° du I (alinéas 6 et 7) crée un droit d’accès des opérateurs concurrents aux plateformes commercialisant des services librement organisés (nouveau 2° bis du II de l’article L. 1115‑10) : lorsqu’un SNM assure la vente d’un SLO, le gestionnaire d’un SLO ferroviaire ou routier sur un itinéraire identique ou similaire peut de droit obtenir la commercialisation de ses produits tarifaires par ce SNM, dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment en matière de rémunération. Cette obligation ne s’applique pas au SNM dont le fournisseur est directement l’opérateur de l’ensemble des services dont il assure la vente. Selon les auteurs de l’amendement, cette disposition devrait obliger un SNM commercialisant, par exemple, un service de train à grande vitesse sur un axe, à vendre l’ensemble de l’offre ferroviaire à grande vitesse sur cet axe ainsi que l’offre de transport collectif routier des opérateurs qui lui en font la demande, en échange d’une rémunération – soit, concrètement, l’ouverture de SNCF Connect aux titres des concurrents de SNCF Voyageurs.

Interrogé par la rapporteure, le groupe SNCF soutient que l’obligation de commercialiser, dès le 1er janvier 2028, les offres librement organisées de l’ensemble des opérateurs concurrents qui le demandent reviendrait à lui imposer de vendre les services de ses principaux concurrents avant même que le règlement européen sur la billetterie ferroviaire (Rail Ticketing Regulation) n’ait imposé de telles obligations à ces derniers dans leur pays respectif. Il propose en cohérence de reporter l’entrée en vigueur de la disposition à 2030, date à partir de laquelle le futur règlement européen est censé entrer en vigueur.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a d’abord rejeté trois amendements tendant à revenir sur le droit d’accès aux plateformes : l’amendement n° 272 de M. Stéphane Sautarel (REP) et l’amendement n° 134 de M. Daniel Fargeot (UC), supprimant la disposition, ainsi que l’amendement n° 96 de M. Jean-Baptiste Lemoyne (RDPI), qui restreignait notamment la faculté de non-rémunération des SNM. Leurs auteurs ont fait valoir que l’obligation faite à SNCF Connect de vendre les titres des concurrents directs de SNCF Voyageurs sur la grande vitesse n’est imposée par aucune législation européenne – dénonçant une « transposition par anticipation » génératrice d’insécurité juridique –, qu’elle fragiliserait le financement du système ferroviaire, les résultats de la grande vitesse alimentant en premier lieu le fonds de concours finançant la régénération du réseau, et qu’elle souffrirait d’une absence de réciprocité, un opérateur italien ou espagnol pouvant exiger la vente de ses billets sur SNCF Connect sans obligation équivalente dans son pays d’origine.

Le rapporteur a souligné le risque, à défaut d’intervention du législateur, de voir émerger un « Booking des transports » captant la valeur ajoutée au profit de plateformes établies hors de France. Le Gouvernement s’est déclaré également favorable à l’ouverture de SNCF Connect à la vente des titres des nouveaux opérateurs, tout en jugeant nécessaire une entrée en vigueur différée, d’une part, pour stabiliser le cadre européen et, d’autre part, pour des raisons techniques, l’ouverture supposant que SNCF Voyageurs reconstitue un canal de vente directe autonome pour ses offres librement organisées (Inoui, Ouigo, Eurostar) afin de maintenir la relation client. Le Sénat a en conséquence adopté :

– un amendement de précision n° 140 des corapporteurs de la mission d’information sur la billettique (avis favorable de la commission, sagesse du Gouvernement) ;

– un amendement n° 106 de M. Franck Dhersin (UC), qui au c) du 1° du I insère un III quater à l’article L. 1115‑10 (alinéa 12) : le fournisseur d’un service proposant une solution de dématérialisation et de stockage de titres de transport dont l’usage est nécessaire pour assurer ces fonctionnalités sur certains terminaux peut vendre directement, dans son interface de stockage, des titres de transport, à la condition de ne pas être rémunéré à cet effet, sans que cette possibilité puisse être regardée comme portant atteinte au caractère raisonnable, équitable, transparent et proportionné des contrats conclus entre l’AOM et les fournisseurs de SNM. Cette disposition répond directement à la décision de l’ART du 18 février 2026 précitée, afin de sécuriser la disponibilité du passe Navigo dématérialisé sur les terminaux Apple. La plupart des acteurs auditionnés (en particulier le groupe RATP et le groupe SNCF) ont souligné que si la possibilité ouverte à un service de type « Wallet » de vendre directement des titres en agissant comme un SNM permettrait de faciliter la vente de titres aux usagers, elle créerait toutefois une concurrence au détriment des SNM et favoriserait un transfert de la valeur de la distribution vers des opérateurs extra‑européens, au prix d’un risque de perte de souveraineté ;

– un amendement n° 254 de M.  Jean-Baptiste Lemoyne (RDPI) qui reportait au 1er janvier 2029 l’entrée en vigueur des deux dispositions les plus structurantes, modifié par le sous-amendement n° 290 du rapporteur fixant cette date au 31 décembre 2027 (avis de sagesse du Gouvernement). Sont ainsi différés par le II du présent article : le droit d’accès des opérateurs de SLO aux plateformes (2° bis du II de l’article L. 1115‑10) et l’ouverture de droit de la vente des SLO aux SNM, agences de voyages ou AOM (3° bis du I de l’article L. 1115‑11). Le rapporteur a présenté ce délai comme laissant « largement le temps aux opérateurs de s’organiser », pour une mise en œuvre effective au 1er janvier 2028.

III.   les travaux de la commission

La rapporteure soutient l’objectif de l’article 9 bis – faire des services numériques multimodaux le vecteur d’une distribution ouverte et intégrée des titres de transport, au service du report modal et de la liberté de choix de l’usager – et a estimé que plusieurs des restrictions introduites par le Sénat en limitaient indûment la portée. Elle a en conséquence présenté un ensemble d’amendements destinés à garantir l’effet utile de l’ouverture, que la commission a adoptés :

– l’amendement CD689 rétablit l’obligation d’exhaustivité pesant sur les services numériques multimodaux, en supprimant deux restrictions du texte sénatorial qui permettaient aux autorités organisatrices de soustraire certains de leurs produits tarifaires à la distribution par les plateformes tierces et excluaient du périmètre de la vente de droit les abonnements de plus d’une semaine et les titres à facturation différée, c’est‑à‑dire les principaux titres des voyageurs réguliers ;

– l’amendement CD690 ouvre un droit d’accès effectif des fournisseurs publics de services numériques multimodaux – autorités organisatrices de la mobilité et syndicats mixtes – et des agences de voyages à la distribution des services librement organisés : il substitue au critère géographique, jusqu’alors inopérant, un critère tenant à la qualité du distributeur, supprime l’exigence de garanties équivalentes à celles des agences de voyages, inadaptée aux acteurs publics, et rend ces dispositions immédiatement applicables ;

– l’amendement CD691 étend le droit des opérateurs de services librement organisés à être distribués par les plateformes : substituant au critère de l’« itinéraire identique ou similaire » celui de la desserte du territoire national, il garantit à tout opérateur – y compris l’exploitant d’une liaison sans équivalent au catalogue de la plateforme – un accès effectif et non discriminatoire à la distribution ;

– l’amendement CD692, identique à l’amendement CD413 de M. Timothée Houssin (RN), supprime la faculté reconnue à l’autorité organisatrice de ne pas rémunérer le distributeur tiers lorsqu’elle estime « nul ou négligeable » l’apport économique de ce dernier, afin que l’existence et le niveau d’une éventuelle commission relèvent de la liberté contractuelle. La rapporteure a relevé que cette faculté, reposant sur un critère subjectif, déséquilibrait la relation de distribution et risquait de détourner les plateformes de la commercialisation des titres conventionnés ;

– l’amendement rédactionnel CD693 complète cet ensemble.

La commission a également adopté l’amendement CD58 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui impose aux fournisseurs de services numériques multimodaux de présenter aux utilisateurs, lorsqu’elles sont disponibles, les informations relatives aux services de vélo – stationnements sécurisés, vélos en libre‑service et location – permettant l’accès aux points de départ et d’arrivée des itinéraires proposés, dans la limite des données rendues disponibles au titre du règlement délégué (UE) 2017/1926.

Enfin, la commission a adopté deux amendements identiques – l’amendement CD262 de Mme Nathalie Coggia (EPR) et l’amendement CD585 de M. Vincent Thiébaut (HOR) – reportant du 31 décembre 2027 au 1er janvier 2030 l’entrée en vigueur de l’obligation, pour les plateformes de distribution, et au premier chef pour SNCF Connect, de commercialiser les titres des opérateurs de services librement organisés concurrents. Leurs auteurs ont fait valoir la nécessité d’attendre la stabilisation du cadre européen – la Commission européenne ayant présenté, le 13 mai 2026, un paquet de trois règlements poursuivant le même objectif d’ouverture des plateformes dominantes –, afin d’éviter une divergence entre le droit national et le futur règlement, des développements techniques susceptibles de devoir être repris, et l’application anticipée à l’opérateur national d’une obligation que ses homologues européens n’assument pas encore, faute de réciprocité. La rapporteure s’en est remise à la sagesse de la commission : si ce report retarde l’effectivité de l’ouverture qu’elle a par ailleurs cherché à renforcer, elle a admis l’intérêt d’une mise en cohérence du calendrier national avec celui du paquet européen, dont l’entrée en application n’est pas attendue avant 2030.

*

*     *

Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité

Adopté par la commission avec modifications

Introduit par le Sénat à l’initiative de MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT), corapporteurs de la mission d’information sur la billettique dans les transports, l’article 9 ter prévoit la définition, par voie réglementaire, des formats numériques que devront respecter les données issues des interfaces des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), afin d’assurer leur interopérabilité. Il constitue le volet technique et opérationnel du bloc « billettique » introduit par le Sénat à l’article 9 bis. La commission a adopté un amendement précisant que les formats numériques interopérables garantissent que les titres dématérialisés émis par les AOM ne peuvent faire l’objet d’une cession à titre onéreux, d’une revente ou d’une commercialisation par un service numérique tiers.

I.   Le droit existant

A.   Un cadre juridique de la billettique multimodale qui repose sur l’accès aux services numériques de vente

La loi n° 2019‑1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a organisé, aux articles L. 1115‑10 à L. 1115‑12 du code des transports, le développement des services numériques multimodaux (SNM), dont la fonctionnalité billettique repose sur l’accès aux services numériques de vente (SNV) des gestionnaires de services de mobilité : l’article L. 1115‑11 du code des transports impose ainsi aux gestionnaires de mettre en place une interface permettant l’accès au SNV par les SNM. En matière de mise à disposition des données de mobilité, les articles L. 1115‑1 à L. 1115-5 du code des transports, pris pour l’application du règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 concernant la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux, dit « règlement MMTIS » (Multimodal Travel Information Services), organisent par ailleurs l’ouverture des données nécessaires à l’information du voyageur par le point d’accès national.

Aux termes de l’article L. 1115‑1 du code des transports, les détenteurs et les utilisateurs des données permettant la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux mettent à jour et rendent accessibles et réutilisables les données statiques, historiques observées et dynamiques concernant les déplacements et la circulation. Ces données – qui recouvrent notamment la topologie des réseaux, la localisation et l’accessibilité des points d’arrêt, les horaires, les produits tarifaires appréhendés comme données d’information, ainsi que les temps de passage en temps réel, les taux d’occupation ou les perturbations – sont publiées par l’intermédiaire d’un point d’accès national unique. En application de l’article D. 1115‑1 du code des transports, ce point d’accès national est le site « transport.data.gouv.fr ». Leur publication s’effectue selon des formats normalisés rendus obligatoires par le règlement et précisés par des profils nationaux. Le respect de ces obligations par les détenteurs et les utilisateurs de données est contrôlé par l’Autorité de régulation des transports (article L. 1115‑5 du code des transports), le cas échéant à la demande des autorités organisatrices ou des associations de consommateurs agréées.

Ces dispositifs juridiques visent toutefois la seule mise à disposition, en open data, des données d’information du voyageur destinées à alimenter les services d’information multimodale. Ils n’emportent ni l’interopérabilité des systèmes billettiques eux‑mêmes, ni l’harmonisation des formats des données issues des interfaces des services de vente des autorités organisatrices : aucune disposition n’impose en effet aux autorités organisatrices de la mobilité de respecter des formats communs en la matière, chacune ayant développé son propre système billettique selon des choix techniques qui lui sont propres.

B.   Une fragmentation croissante des systèmes billettiques

Les travaux de la mission d’information sur la billettique ont mis en évidence deux dynamiques convergentes qui aggravent cette hétérogénéité.

D’une part, l’ouverture progressive à la concurrence du transport ferroviaire conventionné de voyageurs va fragmenter l’inventaire de l’offre. Actuellement, l’ensemble des trains opérés par SNCF Voyageurs – TER, trains d’équilibre du territoire (TET) et TGV – sont accessibles à toute personne souhaitant vendre des billets par la connexion à un inventaire unique, le portail d’accès aux offres (PAO), service numérique de vente géré par SNCF Voyageurs. Or l’ouverture à la concurrence va conduire les régions, pour l’offre TER, et l’État, pour l’offre TET, à reprendre la main sur la gestion d’une partie de cet inventaire : alors qu’il n’existait qu’un seul inventaire ferroviaire conventionné, ce processus engendrera une multiplication des systèmes susceptible de nuire considérablement à la fluidité des parcours d’achat pour les usagers. D’autre part, le nombre élevé d’AOM locales conduit à une « archipellisation » de la billettique dans les transports urbains : faute d’un cadre harmonisé dans lequel s’inscrire, les AOM ont développé des systèmes billettiques reposant le plus souvent sur des formats de données très diversifiés et non interopérables.

Cette situation complexifie considérablement le développement de tout service numérique multimodal intégrant l’offre tarifaire de plusieurs autorités organisatrices – c’est-à-dire précisément l’objectif poursuivi par la LOM et renforcé par l’article 9 bis du présent projet de loi.

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

La commission a inséré le présent article en adoptant l’amendement COM‑38 des corapporteurs MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT) de la mission d’information sur la billettique, avec l’avis favorable du rapporteur. Il complète la section 3 du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports – relative aux services d’information et de billettique multimodales – par un article L. 1115‑ 12‑1 prévoyant que les formats numériques que doivent respecter les données issues des interfaces des services numériques de vente de l’État en tant qu’AOM, des AOM locales, des AOM régionales, d’Île-de-France Mobilités et de l’AOM des territoires lyonnais sont définis par voie réglementaire, afin d’assurer leur interopérabilité.

Aucun amendement n’a été déposé sur cet article en séance publique.

III.   les travaux de la commission

La rapporteure soutient l’article 9 ter, volet technique et opérationnel du bloc « billettique » introduit par le Sénat, qui confère une base légale à la définition, par voie réglementaire, de formats numériques interopérables pour les données issues des interfaces des services numériques de vente des autorités organisatrices, afin de remédier à la fragmentation croissante des systèmes billettiques.

La commission a en outre adopté, contre l’avis de la rapporteure, l’amendement CD297 de M. Bérenger Cernon (LFI‑NFP), qui prévoit que les formats numériques interopérables garantissent que les titres de transport dématérialisés émis par les autorités organisatrices de la mobilité ne peuvent faire l’objet d’une cession à titre onéreux, d’une revente ou d’une commercialisation par l’intermédiaire d’un service numérique tiers ou d’un portefeuille numérique, et réaffirme que les autorités organisatrices demeurent seules compétentes pour définir les conditions de transfert ou de cession des titres qu’elles émettent.

La rapporteure a émis un avis défavorable pour deux séries de motifs. D’une part, elle a relevé une erreur de nature : un standard de format de données, simple spécification technique régissant la structure et l’échange des données de billettique, ne peut, par construction, « garantir » l’absence d’une pratique commerciale, la mesure confondant une norme d’interopérabilité avec une règle de fond sur l’usage des titres. D’autre part, elle a souligné que l’objectif poursuivi est déjà atteint par le droit en vigueur : les autorités organisatrices fixent souverainement, dans leurs conditions générales de vente, les conditions d’utilisation, de transfert et de cession de leurs titres ; la revente par un service numérique tiers n’est possible, en application du 2° du I de l’article L. 1115‑10 du code des transports, que sous réserve de l’accord de l’autorité organisatrice ; et la revente de titres de transport à un prix supérieur à leur prix d’acquisition est prohibée, la quasi‑totalité des titres dématérialisés étant au surplus nominatifs et incessibles.

La commission a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel (CD694 de la rapporteure).

*

*     *

Définition de standards numériques interopérables de données issues
des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité

Adopté par la commission avec modifications

Introduit par le Sénat à l’initiative de MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT), corapporteurs de la mission d’information sur la billettique dans les transports, l’article 9 quater prévoit la définition, par décret pris après avis de Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport (GART), des critères d’âge ou autres que devront respecter les catégories tarifaires « enfants », « jeunes », « seniors », « étudiants », « apprentis » et « stagiaires », lorsque les autorités organisatrices de la mobilité choisissent d’en proposer. L’article vise ainsi à rendre les gammes tarifaires lisibles et combinables entre réseaux, sans porter atteinte à la liberté tarifaire des autorités organisatrices. La commission a adopté l’article modifié par deux amendements rédactionnels.

I.   Le droit existant

La définition de la politique tarifaire des services de transport public relève de chaque autorité organisatrice pour les services qu’elle organise : autorités organisatrices de la mobilité locales (article L. 1231‑1 du code des transports), régions en leur qualité d’AOM régionales (article L. 1231‑3), l’État en sa qualité d’AOM des services ferroviaires de voyageurs d’intérêt national (article L. 2121‑1), Île-de-France Mobilités (article L. 1241‑1) et l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais (article L. 1243‑6). Cette liberté tarifaire, expression de la libre administration des collectivités territoriales, ne connaît que des encadrements ponctuels, au premier rang desquels la tarification sociale obligatoire prévue à l’article L. 1113‑1 du code des transports, qui garantit aux personnes dont les ressources sont inférieures au plafond de la complémentaire santé solidaire (10 421 euros par an pour une personne seule depuis avril 2026) une réduction d’au moins 50 % du prix des titres ou une aide équivalente. La réduction s’applique quel que soit le lieu de résidence de l’usager.

En revanche, aucune disposition n’harmonise les critères par lesquels les autorités organisatrices définissent leurs catégories tarifaires commerciales – réductions « enfants », « jeunes », « seniors » ou liées au statut d’étudiant, d’apprenti ou de stagiaire –, chacune fixant librement les bornes d’âge et les conditions d’éligibilité applicables sur son réseau. Les travaux de la mission d’information sur la billettique du Sénat ont mis en évidence que le caractère éclaté du paysage des AOM locales est responsable d’une forme d’« archipellisation » de la billettique des transports urbains et ferroviaires conventionnés, source de complexité pour le développement de services numériques multimodaux (SNM) intégrant l’offre de plusieurs autorités – que la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a pourtant entendu encourager, dans l’intérêt de l’usager et afin de fluidifier l’expérience des voyageurs.

La diversité, voire l’hétérogénéité, des catégories tarifaires définies par les AOM alimente cette complexité, en particulier s’agissant des catégories d’âge : d’une autorité à l’autre, un usager n’est pas considéré comme « jeune » ou « âgé » au même âge. Comme l’a résumé M. Olivier Jacquin en séance publique au Sénat, « actuellement, on n’est pas jeune ou retraité au même âge selon que l’on voyage en région Provence-Alpes-Côte d’Azur ou dans les Hauts-de-France, ce qui est assez difficile à comprendre pour nos concitoyens ». Ce défaut d’harmonisation rend difficile le développement de tarifications combinées dans le cadre des services numériques multimodaux : un titre associant plusieurs réseaux ne peut aisément appliquer une réduction « jeune » lorsque la définition de cette catégorie varie d’un segment du trajet à l’autre. Ainsi, pour la borne « jeune », l’âge plafond s’étage de 25 ans (Pass ZOU ! Études, région Sud) à 26 ans (Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France, Grand Est, Occitanie liO), 27 ans (carte Avantage Jeune) et même 28 ans (Pass Jeune Grenzenlos du Grand Est).

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

La commission a inséré le présent article en adoptant l’amendement COM‑126 des corapporteurs MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT) de la mission d’information sur la billettique, avec l’avis favorable du rapporteur. Il insère, après la section 1 du chapitre unique du titre III du livre II de la première partie du code des transports, une section 1 bis intitulée « Dispositions relatives à l’harmonisation de certaines catégories tarifaires », composée d’un article L. 1231‑6 prévoyant qu’un décret, pris après avis de l’association Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport, définit le critère d’âge que doivent respecter les catégories tarifaires des enfants, des jeunes et des seniors, ainsi que les critères que doivent respecter les catégories tarifaires relatives aux étudiants, apprentis et stagiaires, appliquées, « le cas échéant », par les autorités organisatrices de la mobilité dans le cadre des services de transport qu’elles proposent.

La portée du dispositif est ainsi doublement circonscrite, dans le respect de la liberté tarifaire des autorités organisatrices : d’une part, l’harmonisation porte sur les critères de définition des catégories – qui est « jeune », « senior », « étudiant » , et non sur les niveaux de tarifs ou de réductions, qui demeurent librement fixés par chaque autorité ; d’autre part, les autorités organisatrices ne sont nullement tenues de proposer de telles catégories tarifaires – seules celles qui font le choix d’en instituer devront se conformer aux critères harmonisés. Cette construction, combinée à la consultation préalable des deux associations représentatives des autorités organisatrices, paraît de nature à prévenir toute difficulté au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Aucun amendement n’a été adopté sur cet article en séance publique.

III.   les travaux de la commission

La rapporteure est favorable au maintien de l’article 9 quater, qui habilite le pouvoir réglementaire à harmoniser, après avis de l’association Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport, les critères de définition des catégories tarifaires « enfants », « jeunes », « seniors », « étudiants », « apprentis » et « stagiaires » que les autorités organisatrices choisissent, le cas échéant, de proposer. Elle a relevé que ce dispositif, en portant sur les seuls critères de définition de ces catégories – et non sur les niveaux de tarifs ou de réductions –, et en ne s’imposant qu’aux autorités qui font le choix d’instituer de telles catégories, concilie l’objectif de lisibilité et d’harmonisation des gammes tarifaires entre réseaux avec le respect de la liberté tarifaire des autorités organisatrices.

La commission a adopté deux amendements rédactionnels (CD695 et CD696 de la rapporteure).

*

*     *

Prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire
dans le document de référence du réseau

Adopté par la commission avec modifications

L’article 10, dans sa version initiale, permet au gestionnaire d’infrastructure de prévoir, dans le document de référence du réseau (DRR), des mesures incitant les entreprises ferroviaires à prendre en compte les enjeux d’aménagement du territoire.

En commission, le Sénat a élargi ce dispositif. Outre une clarification rédactionnelle et l’extension du dispositif au fret ferroviaire, il a créé une procédure organisant, en cas de difficulté économique persistante d’une desserte d’aménagement du territoire assurée en service librement organisé, l’information de la région ou de l’État, susceptible de conduire à un conventionnement. Il a porté de trois à cinq ans la durée du cycle tarifaire des redevances d’infrastructure. Enfin il a ouvert au gestionnaire d’infrastructure la faculté de retirer des capacités à un opérateur à l’origine de perturbations significatives des circulations.

En séance publique, le Sénat a rendu obligatoires les mesures incitatives du DRR, jusqu’alors facultatives. Il a aménagé le régime des redevances au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire assurées en service librement organisé, inscrit dans la loi la notion de desserte structurante assortie de garanties de maintien, permis la prise en compte de l’aménagement du territoire dans les accords-cadres sous avis conforme de l’Autorité de régulation des transports et prévu un régime transitoire échelonnant le passage au cycle tarifaire de cinq ans.

La commission est revenue à un cycle tarifaire de trois ans et a rendu obligatoire la modulation des redevances d’infrastructure au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire. Elle a supprimé les dispositions par lesquelles le Sénat avait confié au gestionnaire d’infrastructure un rôle d’organisateur des dessertes et repris l’inscription dans la loi de la notion de desserte structurante, la garantie de non-dégradation de ces dessertes étant transférée au DRR et étendue à l’ensemble des dessertes d’aménagement du territoire. Elle a rattaché la réservation de capacités à leur bénéfice aux orientations stratégiques de l’État, sous avis conforme de l’Autorité de régulation des transports. Elle a enfin supprimé la faculté, ouverte par le Sénat au gestionnaire, de retirer les capacités attribuées à un opérateur défaillant.

I.   Le droit existant

A.   La tarification de l’usage du réseau ferré national

La tarification de l’infrastructure ferroviaire obéit à un cadre fixé par le droit de l’Union européenne que la France a décliné en droit national en recourant à la faculté de majoration des redevances.

1.   Le cadre européen repose sur le coût directement imputable et autorise des majorations dérogatoires

En droit de l’Union européenne, la tarification de l’infrastructure ferroviaire est régie par les articles 31 et 32 de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ([67]).

L’article 31 pose le principe selon lequel les redevances d’utilisation de l’infrastructure sont, en règle générale, égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, c’est-à-dire au coût marginal engendré par la circulation des trains.

Par dérogation, l’article 32 autorise le gestionnaire d’infrastructure à percevoir des majorations destinées à couvrir tout ou partie de ses coûts fixes, à la condition qu’elles soient assises sur des segments de marché identifiés selon leur capacité contributive et que le niveau de redevance n’exclue pas l’utilisation des infrastructures par des segments ne pouvant acquitter que le coût directement imputable. Ces majorations doivent être inversement proportionnelles à l’élasticité‑prix de la demande : les segments les moins sensibles au prix contribuant le plus. Elles ne sauraient rendre l’activité non rentable pour une entreprise ferroviaire efficacement gérée.

Il en résulte un principe de tarification constitué de redevances qui visent à faire payer à l’utilisateur du réseau le coût direct qu’il fait supporter au gestionnaire d’infrastructure et de majorations qui peuvent être perçues uniquement « si le marché s’y prête » et qui visent à recouvrer les coûts fixes supportés par le gestionnaire. Ces majorations doivent être soutenables par les entreprises ferroviaires actives sur le segment de marché où elles sont appliquées.

Le cadre européen sur l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure
et la fixation des redevances ferroviaires

La directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 précitée répartit les compétences en matière de tarification entre l’État membre et le gestionnaire d’infrastructure. Il appartient à l’État membre d’établir le cadre de tarification et les règles de tarification, dans le respect de l’indépendance de gestion du gestionnaire (article 29 et article 4). En vertu de l’article 4, le gestionnaire « est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne » dans les limites de ce cadre, et l’article 7 bis lui garantit une indépendance organisationnelle et décisionnelle dans l’exercice des fonctions essentielles, lesquelles comprennent la tarification de l’infrastructure, c’est-à-dire la détermination et la perception des redevances. Au sein du cadre ainsi défini, c’est le gestionnaire d’infrastructure qui détermine et perçoit la redevance (article 29).

La Cour de justice de l’Union européenne a précisé la portée de cette répartition. Elle juge que, pour que l’indépendance de gestion soit garantie, le gestionnaire d’infrastructure doit bénéficier, dans le cadre défini par l’État membre, d’une marge de manœuvre dans la détermination du montant des redevances, afin de pouvoir en faire usage comme instrument de gestion. Ne serait ainsi pas conforme à cette exigence une réglementation nationale qui limiterait le rôle du gestionnaire au seul calcul des redevances par application d’une formule fixée à l’avance ([68]).

Il résulte de ce cadre que le législateur et l’État définissent les principes et les objectifs de la tarification, au nombre desquels la prise en compte de l’aménagement du territoire, sans pouvoir se substituer au gestionnaire d’infrastructure pour la fixation des redevances ni le priver de la marge de manœuvre qu’implique son indépendance de gestion.

2.   La France a décliné ce cadre en recourant à la faculté de majoration

En droit interne, les principes de fixation des redevances ferroviaires sont posés à l’article L. 2111-25 du code des transports et précisés par le décret n° 97‑446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d’infrastructure.

L’article L. 2111‑25 dispose que le calcul des redevances d’infrastructure tient notamment compte du coût de l’infrastructure, de la situation du marché des transports, des caractéristiques de l’offre et de la demande, des impératifs d’utilisation optimale du réseau et de l’harmonisation des conditions de la concurrence intermodale.

Ce calcul intègre également la nécessité de tenir les engagements de desserte à grande vitesse pris par l’État auprès des collectivités territoriales qui ont participé au financement des lignes à grande vitesse et de permettre le maintien ou le développement de dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire, ainsi que, lorsque le marché s’y prête, la soutenabilité des redevances pour le segment considéré.

La France a également fait le choix de recourir au système dérogatoire ouvert par l’article 32 de la directive précitée, en majorant les péages au-delà de la seule compensation des coûts marginaux afin de tendre vers une couverture du coût complet du réseau par les redevances plutôt que par la subvention publique.

L’architecture tarifaire, réformée pour le cycle 2024-2026, repose sur deux étages décrits par l’inspection générale des finances et l’inspection générale de l’environnement et du développement durable ([69]) : chaque circulation acquitte au minimum le coût qui lui est directement imputable, la couverture des coûts fixes étant ensuite assurée, pour les services conventionnés, par une part forfaitaire (tarification dite binomiale) et, pour les services librement organisés (SLO), par une majoration kilométrique modulée selon la capacité contributive de chaque segment de marché (logique de Ramsey-Boiteux). Le transport de fret, dont la capacité contributive est limitée, n’acquitte pas de majoration.

Les ressources tarifaires de SNCF Réseau, prévues à l’article L. 2111-24 du code des transports, se répartissent ainsi entre plusieurs composantes :

– les redevances destinées à couvrir le coût directement imputable, au premier rang desquelles la redevance de circulation acquittée par l’entreprise ferroviaire, à laquelle s’ajoute une redevance au titre de l’alimentation électrique de traction ;

– la redevance d’accès, part forfaitaire acquittée par l’État, et en Île-de-France par Île-de-France Mobilités, pour les services conventionnés ;

– la redevance de marché, majoration destinée à couvrir les coûts fixes du gestionnaire pour les services en libre organisation ;

– des redevances particulières finançant, sur certains tronçons, des investissements spécifiques.

Ce cadre tarifaire s’inscrit dans une logique pluriannuelle. L’article L. 2111‑25 du code des transports prévoit que les principes et montants des redevances sont fixés pour une période de trois ans, applicable à compter de l’horaire de service suivant l’entrée en vigueur du contrat conclu entre l’État et SNCF Réseau ou de son actualisation ([70]). En amont, les grands paramètres financiers et tarifaires sont arrêtés dans le contrat conclu entre l’État et SNCF Réseau sur le fondement de l’article L. 2111‑10 du même code, qui détermine notamment les principes appliqués à la détermination de la tarification et l’évolution prévisionnelle des redevances. Ce contrat constitue ainsi le cadre financier de référence dans lequel s’inscrit toute évolution de la tarification.

Le projet d’actualisation du contrat de performance entre l’État et SNCF Réseau

Le contrat de performance est le contrat pluriannuel que SNCF Réseau conclut avec l’État en application de l’article L. 2111-10 du code des transports, introduit par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire ([71]). Conclu pour une durée de dix ans et actualisé tous les trois ans, il a été signé pour la première fois le 20 avril 2017 pour la période 2017‑2026. Il fixe à SNCF Réseau ses objectifs de performance, de qualité et de sécurité, ses orientations d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau, ainsi que sa trajectoire financière. À ce titre, il détermine notamment les principes appliqués à la détermination de la tarification de l’infrastructure et l’évolution prévisionnelle des redevances d’utilisation. L’article L. 2111-25 du code des transports prévoit que la tarification pluriannuelle des redevances s’applique à compter de l’horaire de service suivant l’entrée en vigueur du contrat de performance ou de son actualisation. Le contrat constitue donc le cadre financier de référence dans lequel s’inscrivent les évolutions tarifaires, y compris les baisses de péages en faveur des dessertes d’aménagement du territoire, dont l’incidence sur les recettes du gestionnaire doit être appréciée au regard de cette trajectoire.

Le contrat actuellement applicable couvre la période 2021‑2030. Son actualisation, attendue pour la période 2024‑2033, a été engagée dès la fin de l’année 2023 mais n’avait pu aboutir. Le projet d’actualisation a été présenté au conseil d’administration de SNCF Réseau le 19 mai 2026, puis mis en consultation des entreprises ferroviaires et des autorités organisatrices à compter du 1er juin 2026.

Issu du consensus dégagé par la conférence « Ambition France Transports », le projet d’actualisation s’articule autour de quatre priorités. Il prévoit une hausse de 50 % des investissements de régénération et de modernisation à compter de 2028, pour atteindre 4,5 milliards d’euros par an, ce montant supplémentaire de 1,5 milliard d’euros étant indexé sur l’inflation, ainsi qu’une augmentation du trafic de 25 % à l’échéance du contrat. Sur le plan financier, il fixe un objectif de réduction de l’endettement de 25 % à la fin du contrat et un renforcement du cash-flow libre de 550 millions d’euros d’ici 2030. Cette exigence de redressement financier conditionne la marge de manœuvre tarifaire de SNCF Réseau. Le projet prévoit également de poursuivre et de renforcer la politique d’accords-cadres afin de donner aux entreprises ferroviaires davantage de visibilité sur les sillons disponibles, et de systématiser les plans d’exploitation de référence à un horizon de quatre à cinq ans.

Conformément à l’article L. 2111-10, le projet d’actualisation est soumis pour avis motivé à l’Autorité de régulation des transports. L’Autorité disposera de trois mois pour rendre son avis, le contrat devant ensuite être transmis au Parlement en vue d’une signature à l’automne 2026.

Le projet de contrat n’étant pas encore signé à ce stade, ses orientations sont susceptibles d’évoluer à l’issue de la consultation et de l’avis de l’ART ; les éléments figurant dans cet encadré sont donnés sous cette réserve.

3.   Les péages ferroviaires français comptent parmi les plus élevés en Europe

Le montant des redevances perçues par le gestionnaire d’infrastructure a fortement progressé : de 900 millions d’euros en 1997, lors de la création de Réseau ferré de France, il atteint 7,2 milliards d’euros en 2024. Cette progression procède de l’objectif de couverture du coût complet du réseau assigné à SNCF Réseau par le contrat de performance 2021-2030, qui conduit à un taux de couverture prévisionnel de 86 % en 2030 et s’est traduit, pour le cycle tarifaire 2024-2026, par une hausse des barèmes supérieure à l’inflation au titre du rattrapage des coûts complets ([72]).

Cet objectif fait peser une contrainte forte sur les SLO de voyageurs. Selon le rapport de l’IGF et de l’IGEDD précité, les redevances représentaient en moyenne 40 % des recettes des SLO en 2019, la redevance de marché pouvant excéder 90 % du péage total sur certaines lignes, telle la liaison Paris-Lyon en heure d’hyperpointe. La dynamique de ces redevances a parfois été marquée : le prix kilométrique de marché de l’axe Paris-Lyon a augmenté de 80 % entre 2018 et 2024.

Ce modèle place la France au premier rang européen pour le niveau des péages. Selon le rapport annuel de suivi du marché publié par IRG-Rail en mars 2025, les péages applicables aux SLO atteignaient en France un niveau de l’ordre de 21 euros par train-kilomètre, contre 7,5 euros en Espagne, 7,2 euros en Allemagne, 5,5 euros en Italie et 3,5 euros au Royaume-Uni. Rapporté au passager-kilomètre, l’écart se réduit du fait de l’emport élevé des trains français, mais la France demeure le pays où les péages sont les plus lourds, avec un niveau deux fois supérieur à la moyenne européenne.

B.   Le document de référence du réseau tient partiellement compte de l’aménagement du territoire par l’outil tarifaire

L’article L. 2122-5 du code des transports charge le gestionnaire d’infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de publier chaque année un document de référence du réseau (DRR). Cet article transpose l’obligation prévue à l’article 27 de la directive 2012/34/UE précitée d’établissement d’un document de référence du réseau par le gestionnaire d’infrastructure.

Ce document décrit les caractéristiques de l’infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités ainsi que les informations nécessaires à l’exercice des droits d’accès au réseau. Le DRR est ainsi le support par lequel les principes posés par la loi et le contrat de performance sont traduits, de manière opérationnelle et opposable, en montants de redevances et en règles d’attribution des sillons.

C’est dans le DRR que se concrétisent les choix de tarification pour chaque cycle. Le 11 décembre 2025, SNCF Réseau a publié un nouveau projet de DRR pour l’horaire de service 2027, fixant les principes et montants des redevances applicables ainsi que leurs modalités d’évolution sur le cycle tarifaire 2027-2029.

Conformément à l’article L. 2111-25 du code des transports qui impose à SNCF Réseau de tenir compte, dans la tarification des trains à grande vitesse (TAGV) des dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire ([73]), ce document comporte plusieurs mesures en faveur de l’aménagement du territoire :

– la création d’un segment tarifaire spécifique, dit segment de marché « F », pour les dessertes dites « intersecteurs domestiques » ne desservant pas Paris intra-muros, assorti d’une baisse de tarification par rapport au segment tarifaire supérieur, dit segment « E ». Comparativement à celle du segment « E », la redevance de marché du segment « F » est abaissée de 2 % pour l’horaire de service 2027, de 3 % pour l’horaire de service 2028 et de 9 % pour l’horaire de service 2029 ;

– l’introduction d’une réduction progressive de la redevance de marché afin d’inciter les trains à grande vitesse passant par Paris à desservir vingt‑sept gares situées sur des lignes à grande vitesse ou à proximité, labellisées « aménagement du territoire » ([74]). Pour l’horaire de service 2027, la redevance de marché est réduite de 1 % sur les sillons avec deux arrêts dits d’aménagement du territoire et de 2 % sur les sillons avec trois arrêts d’aménagement du territoire ou plus ;

Gares dites d’amÉnagement du territoire

Source : SNCF Réseau, DRR – horaire de service 2027, V3

– le maintien de l’absence de redevance de marché applicable aux TAGV sur les sections de ligne classique labellisées « aménagement du territoire » ([75]).

L’Autorité de régulation des transports (ART), qui rend un avis conforme sur le DRR, l’a validé pour les horaires de service de 2027 à 2029 ([76]). L’Autorité y relève que « les mesures en faveur des dessertes d’aménagement du territoire applicables aux TAGV (…) envoient aux entreprises ferroviaires un signal-prix de nature à les inciter à intégrer dans leur offre de transport des origines-destinations généralement moins attractives sur le plan économique, ce qui contribue à un maillage plus fin du territoire » ([77]). Selon l’ART, l’impact de ces mesures sur les recettes de SNCF Réseau en 2029 devrait être de l’ordre de 45 millions d’euros. Elle recommande « de poursuivre et pérenniser cette politique de réduction tarifaire en vue du cycle tarifaire 2030-2032 pour favoriser le maintien et le développement des dessertes en faveur de l’aménagement du territoire et renforcer l’utilisation optimale du réseau, conformément aux objectifs fixés par le législateur » ([78]).

Le DRR est également le vecteur de la répartition des capacités, notamment au moyen des accords-cadres prévus à l’article L. 2122-6 du code des transports. Ces contrats pluriannuels, par lesquels SNCF Réseau s’engage à attribuer une capacité minimale à un demandeur, sont encadrés en droit de l’Union par l’article 42 de la directive 2012/34/UE précitée. Ce cadre est appelé à évoluer avec le règlement (UE) 2026/1184 relatif à l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire, dont l’article 33 régit les accords-cadres.

C.   Les effets de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs sur l’aménagement du territoire

L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, engagée pour les services conventionnés par la voie des appels d’offres des autorités organisatrices et, pour les services à grande vitesse, par l’accès ouvert (open access) permis aux opérateurs alternatifs depuis décembre 2020, modifie en profondeur l’organisation d’ensemble dans laquelle s’inscrivait jusqu’alors la desserte ferroviaire des territoires. Les travaux de la conférence « Ambition France Transports », dont l’atelier n° 3 était consacré aux infrastructures et services ferroviaires de voyageurs, ont spécifiquement porté sur les conséquences de cette évolution pour l’aménagement du territoire.

1.   L’ouverture à la concurrence modifie le modèle historique de financement croisé des dessertes d’aménagement du territoire

Le modèle antérieur reposait sur une péréquation interne à l’opérateur historique. SNCF Voyageurs dégageait, sur les liaisons les plus rentables telles que Paris-Lyon, des marges qui finançaient les dessertes les moins rentables, un tiers des SLO de l’opérateur seraient déficitaires, et qui abondaient le fonds de concours versé à SNCF Réseau pour l’entretien du réseau ([79]). L’Autorité de régulation des transports a d’ailleurs relevé, lors de son audition par l’atelier n° 3 précité, que les péages acquittés au titre des SLO couvrent plus de 100 % des coûts qui leur sont attribuables.

L’arrivée de nouveaux opérateurs sur les liaisons à grande vitesse est susceptible de bouleverser cet équilibre. En se positionnant prioritairement sur les liaisons rentables, les nouveaux entrants pourraient réduire les marges dégagées par l’opérateur historique sur ces axes – le prix du billet sur la liaison Paris-Lyon a diminué de 10 % entre 2022 et 2025 – sans toutefois contribuer au fonds de concours ni assurer la desserte des territoires les moins fréquentés selon SNCF Voyageurs ([80]). Cette dernière conteste, depuis plusieurs années, le caractère selon elle discriminatoire d’une règle qui lui laisse la charge des dessertes les moins rentables et de l’abondement du fonds de concours sans l’imposer à ses concurrents.

Ce diagnostic appelle toutefois à être nuancé. D’une part, la contraction de l’offre dans les gares les moins fréquentées est antérieure à l’arrivée des nouveaux entrants : depuis 2015, la fréquence de l’offre à grande vitesse en gare a diminué de près de 12 % en moyenne, et de 19 % dans les petites gares ([81]). D’autre part, l’exemple italien montre que l’ouverture à la concurrence peut s’accompagner d’un accroissement des dessertes, le nombre de gares desservies y étant passé de 40 à 113 depuis 2012. Les nouveaux entrants auditionnés ont pour leur part souligné la fragilité des financements privés et recommandé de laisser le marché se développer avant toute modification des règles d’accès aux services librement organisés établies par la loi.

2.   Le maintien des dessertes d’aménagement du territoire mobilise la modulation tarifaire et le conventionnement

Le maintien des dessertes d’aménagement du territoire repose sur deux leviers complémentaires. Le premier, tarifaire, mis en œuvre dans le document de référence du réseau et décrit précédemment, atteint toutefois ses limites dans un contexte concurrentiel : l’atelier n° 3 de la conférence « Ambition France Transports » a ainsi écarté la piste d’une modulation des péages à vocation de péréquation. Le niveau des péages étant déjà parmi les plus élevés d’Europe, leur hausse sur les lignes rentables dissuaderait la concurrence selon l’Autorité de régulation des transports, et une baisse non compensée pèserait sur SNCF Réseau ou sur les finances publiques ([82]).

Le second levier réside dans le conventionnement des dessertes par les autorités organisatrices. À côté des services librement organisés, les services publics conventionnés permettent à une autorité organisatrice d’imposer des obligations de service public et d’en compenser le coût : les régions pour les services d’intérêt régional ([83]) et l’État pour les services d’intérêt national, dont les trains d’équilibre du territoire de type « Intercités ». Le rapport de l’IGF et de l’IGEDD précité, comme le rapport de l’atelier n° 3, relèvent que le droit en vigueur permet déjà un conventionnement supplétif destiné à maintenir une desserte sur un segment non rentable, sur le modèle de la convention conclue entre la région Bretagne et SNCF Voyageurs pour la période 2024-2033.

II.   les Dispositions du projet de loi

L’article 10, dans sa version initiale, modifie l’article L. 2122‑5 du code des transports relatif au document de référence du réseau. Il permet au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, à savoir SNCF Réseau mais également les autres gestionnaires du réseau ferroviaire, de proposer, dans le DRR, des mesures incitatives pour la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire par les entreprises ferroviaires.

Parmi les mesures incitatives qui pourraient être mises en œuvre ou renforcées, l’étude d’impact cite notamment : « une baisse des tarifs pour encourager le développement de liaisons à grande vitesse ne passant pas par Paris, une diminution des péages pour les entreprises ferroviaires desservant des gares dites d’aménagement du territoire sur lignes à grande vitesse, une diminution des péages des services voyageurs librement organisés sur lignes classiques » ([84]).

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, notamment à l’initiative de son rapporteur, M. Didier Mandelli, a substantiellement étendu et enrichi le dispositif de l’article 10 qui vise à concilier l’ouverture à la concurrence et l’aménagement du territoire.

1.   La commission a élargi et conforté le dispositif initial en faveur de l’aménagement du territoire

Un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-216) clarifie que c’est bien le document de référence du réseau, et non le gestionnaire d’infrastructure, qui prend en compte les enjeux d’aménagement du territoire et peut prévoir des dispositifs incitatifs à cet effet.

La commission a également adopté un amendement du groupe socialiste, écologiste et républicain (COM-71), avec l’avis favorable du rapporteur, afin de préciser que le dispositif prévu en faveur de l’aménagement du territoire concerne à la fois le transport ferroviaire de voyageurs et le fret ferroviaire (4°).

À l’initiative du rapporteur, la commission a adopté l’amendement COM‑217 qui complète la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports d’un nouvel article L. 2121‑12‑1 (2°). Cet article prévoit, dans le cadre d’un service librement organisé, une nouvelle procédure en cas de difficulté économique persistante rencontrée par une entreprise ferroviaire dans l’exploitation d’une desserte pertinente pour l’aménagement du territoire. Si la desserte est d’intérêt régional, l’entreprise en informe la région qui peut alors envisager de mettre en place un conventionnement au titre de l’article L. 2121‑4‑2 du code des transports. Si la desserte est d’intérêt national, l’entreprise en informe l’État qui peut, de la même manière, envisager un conventionnement au titre de l’article L. 2121‑1‑1 du même code.

2.   Un allongement de la durée du cycle tarifaire des redevances de 3 ans à 5 ans

La commission a adopté l’amendement COM‑215 du rapporteur pour allonger à cinq ans, au lieu de trois, le cycle tarifaire des redevances ferroviaires à compter de 2030. Il modifie à cet effet l’article L. 2111-25 du code des transports (a du 1°) qui dispose actuellement que « les principes et montants des redevances sont fixés de façon pluriannuelle, sur une période de trois ans ».

Cette modification traduit dans la loi une recommandation formulée dans le rapport de l’IGF et de l’IGEDD précité qui incite le législateur à allonger le cycle tarifaire à cinq ans ([85]). Selon le rapport des inspections, « la comparaison internationale montre qu’un cycle tarifaire de cinq ans, contre trois ans aujourd’hui, est une cible atteignable qui permettrait de donner de la visibilité aux entreprises ferroviaires ».

3.   L’ouverture de la faculté pour le gestionnaire d’infrastructure de retirer des capacités ferroviaires à un opérateur défaillant

La commission a également adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement COM‑157 proposé par les co-rapporteurs de la mission d’information du Sénat sur la billettique dans les transports.

Cet amendement créé un nouvel article L. 2122-4-1 A au sein du code des transports (3°) qui ouvre la possibilité pour le gestionnaire d’infrastructure de retirer des capacités ferroviaires, autrement dit des sillons, à un opérateur qui serait à l’origine de perturbations des circulations qui engendreraient l’une des deux conséquences suivantes :

– une perturbation « significative, durable et régulière » des circulations opérées par les autres opérateurs ;

– une prise en charge régulière de voyageurs et en nombre « disproportionné » par ces mêmes autres opérateurs par rapport aux « capacités résiduelles de leur matériel roulant ». Cette condition résulte notamment de la prise en compte de la création de l’article L. 2151-6 du code des transports par l’article 9 du présent projet de loi (cf. commentaire d’article de l’article 9).

B.   les modificatIons apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements identiques n° 1 de Mme Marie-Claire Carrère-Gée (LR) et n° 203 de M. Olivier Jacquin (SER), avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement. Ces amendements identiques modifient le dispositif initial de l’article 10 (4°) afin de rendre obligatoires, et non facultatifs, les dispositifs incitatifs dans le DRR pour la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire.

Plusieurs autres amendements ont été adoptés en séance publique en vue d’étendre le dispositif de l’article 10 afin de mieux tenir compte des enjeux d’aménagement du territoire.

1.   Un aménagement du régime des redevances d’infrastructure au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire assurées par les services librement organisés

En séance, le Sénat a complété l’article 10 par une réécriture du deuxième alinéa de l’article L. 2111-25 du code des transports avec l’adoption de l’amendement n° 4 de Mme Marie-Claire Carrère‑Gée (REP) et du sous‑amendement n° 278 de la commission, qui ont tous deux reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

Le dispositif prévu (b du 1°) ouvre à SNCF Réseau la faculté de définir des segments de marché spécifiques pour les SLO assurant des dessertes pertinentes en matière d’aménagement du territoire.

– Sur ces segments, le niveau total des redevances ne pourra excéder le coût directement imputable à l’exploitation, sauf majoration décidée par le gestionnaire d’infrastructure permettant à une « entreprise ferroviaire efficacement gérée » de dégager un bénéfice raisonnable. Pour les dessertes assurant des arrêts intermédiaires, SNCF Réseau pourra se dispenser de créer un segment dédié et recourir à une modulation tarifaire.

– Symétriquement, les segments des SLO non pertinents au titre de l’aménagement du territoire, c’est-à-dire les liaisons les plus rentables, pourront être assujettis à des majorations de redevance de marché, dans la limite de leur soutenabilité financière pour une entreprise efficacement gérée, critère qui respecte la logique de tarification « au coût directement imputable, majoré de ce que le marché peut supporter » des articles 31 et 32 de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen précitée.

Selon les auteurs de l’amendement, cette mesure tend à consolider, dans un contexte d’ouverture à la concurrence, la péréquation tarifaire qui permet aujourd’hui de soutenir des dessertes à grande vitesse jugées utiles à l’aménagement du territoire mais structurellement déficitaires. Selon les évaluations réalisées par l’opérateur historique et les travaux de l’Autorité de régulation des transports (ART), cités à l’appui de l’amendement, l’exploitation de ces dessertes représenterait une perte de l’ordre de 150 à 200 millions d’euros, aujourd’hui absorbée par les marges réalisées par l’opérateur historique sur ses lignes rentables au titre d’une péréquation interne fragilisée par l’arrivée de nouveaux entrants.

Le sous-amendement du rapporteur présenté au nom de la commission a retiré tout caractère contraignant et automatique à ce mécanisme. Le dispositif ainsi adopté respecte le cadre européen de tarification et le rôle régulateur de l’ART. Le Gouvernement, jugeant la rédaction initiale « trop restrictive au regard du droit européen » et défavorable à une hausse systématique des péages sur les lignes rentables, ne s’en est remis à la sagesse du Sénat que sous cette réserve.

2.   L’inscription dans la loi de la notion de « desserte structurante » et de garanties au maintien des liaisons à grande vitesse d’aménagement du territoire

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 231 de M. Daniel Gremillet (REP) contre l’avis de la commission et du Gouvernement.

Le dispositif de l’amendement complète le nouvel article L. 2121‑12‑1 du code des transports, créé en commission (2°), par quatre alinéas. Il introduit dans la loi la notion de « desserte structurante », définie comme « toute desserte à grande vitesse assurant une fonction d’armature nationale et reliant régulièrement les grands pôles urbains, les villes moyennes et les territoires ruraux ». Il assortit ces dessertes de trois garanties :

– le document de référence du réseau (DRR) précise les modalités selon lesquelles le gestionnaire d’infrastructure garantit le maintien d’un niveau de desserte conforme aux objectifs nationaux d’aménagement du territoire et d’égalité d’accès aux services de transport ;

– le gestionnaire d’infrastructure veille à ce que les décisions d’allocation de capacité, les travaux programmés ou les évolutions d’offre n’entraînent pas une dégradation substantielle des dessertes structurantes, appréciée au regard de la fréquence, du temps de parcours, de la régularité et de l’accessibilité ;

– toute modification substantielle d’une desserte à grande vitesse fait l’objet d’une évaluation territoriale préalable de ses impacts socio-économiques et de sa compatibilité avec les objectifs d’équité territoriale, transmise aux autorités organisatrices concernées et rendue publique.

Selon l’auteur de l’amendement, cette mesure tend à garantir le respect des engagements de desserte souscrits en contrepartie du cofinancement des lignes à grande vitesse par les collectivités territoriales, par exemple le TGV Est, alors que l’arrivée à échéance de certains contrats de desserte et l’ouverture à la concurrence font peser un risque sur les liaisons les moins fréquentées.

Le rapporteur au Sénat, tout en partageant l’objectif et en rappelant le rôle déterminant des collectivités dans le financement de ces infrastructures, a estimé que l’adoption de l’amendement n° 4 y satisfaisait déjà. Le Gouvernement a émis le même avis.

3.   La prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire dans les accords-cadres

Le Sénat a adopté deux séries d’amendements identiques de Mme Marie-Claire Carrère-Gée (REP) et de M. Olivier Jacquin (SER), sous-amendés par la commission, qui complètent l’article L. 2122‑6 du code des transports relatif aux accords-cadres par lesquels un opérateur ferroviaire qui se porte candidat peut réserver des capacités d’infrastructure sur une durée déterminée pouvant excéder la période de validité de l’horaire de service. La commission a donné un avis favorable, sous réserve de l’adoption de ces sous-amendements, tandis que le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

Le dispositif adopté complète l’article L. 2122‑6 par deux phrases :

– la première, résultant de l’adoption des amendements identiques n° 3 et n° 205, ouvre au gestionnaire d’infrastructure la faculté de prévoir, dans des conditions transparentes et non discriminatoires, que les capacités faisant l’objet de l’accord-cadre comportent des dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire. L’adoption du sous-amendement n° 277 de la commission a soumis cette faculté à l’avis conforme préalable de l’Autorité de régulation des transports, plaçant ainsi le régulateur en amont de la décision du gestionnaire ;

– la seconde, résultant de l’adoption des amendements identiques n° 2 et n° 204, prévoit que, lorsque les capacités disponibles ne permettent pas de satisfaire l’ensemble des demandes des candidats, le gestionnaire d’infrastructure peut tenir compte, dans la conclusion de l’accord-cadre, de critères relatifs aux enjeux d’aménagement du territoire. Le sous-amendement n° 276 de la commission a transformé en simple faculté l’obligation initialement prévue, par souci de sécurité juridique et de respect de l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure.

Ces dispositions tendent à doter le gestionnaire d’infrastructure de moyens d’intégrer les enjeux d’aménagement du territoire dans les accords-cadres, ouverts à tout candidat et notamment aux nouveaux entrants, et à faire ainsi contribuer les opérateurs au maintien de dessertes utiles à l’aménagement du territoire, en complément du dispositif tarifaire de l’article L. 2111-25.

Les accords-cadres relèvent désormais de l’article 33 du nouveau règlement (UE) 2026/1184 du 20 mai 2026, d’application directe, qui se substitue à l’article 42 de la directive 2012/34/UE, abrogé, et dont la définition inclut la tarification applicable. La portée de ces dispositions devra donc s’apprécier au regard de ce règlement, qui encadre notamment la part des capacités attribuables par accord-cadre et les conditions de transparence et de non-discrimination ; le règlement réserve par ailleurs aux États membres la faculté de soumettre les accords-cadres à l’approbation préalable de l’organisme de contrôle, ce qui n’apparaît pas incompatible avec l’avis conforme de l’ART retenu par le Sénat.

4.   L’aménagement transitoire du passage à un cycle tarifaire pluriannuel allongé

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 281 du rapporteur, avec l’avis favorable du Gouvernement, qui aménage l’entrée en vigueur de l’allongement du cycle tarifaire prévu au a du 1° ([86]).

En se substituant à la disposition initiale de la commission, qui rendait l’allongement du cycle tarifaire applicable aux redevances perçues à compter du 1er janvier 2030, l’amendement adopté prévoit un régime transitoire échelonné (II) avec une montée en charge progressive vers le cycle de cinq ans :

– pour les horaires de service de 2027 à 2029, les principes et montants des redevances peuvent être fixés sur une période de trois ans ;

– pour les horaires de service de 2030 à 2033, ils peuvent être fixés sur une période de quatre ans.

Cet échelonnement vise à permettre à SNCF Réseau d’adapter progressivement ses outils techniques au nouveau cycle quinquennal, en évitant un passage immédiat de trois à cinq ans.

Cette disposition, qui relève de la tarification de l’infrastructure régie par la directive 2012/34/UE, n’est pas affectée par le règlement (UE) 2026/1184, lequel maintient le régime des redevances dans la directive.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 10 modifié par dix-neuf amendements. Ses travaux ont poursuivi deux fils directeurs : recentrer l’article sur son objet, le document de référence du réseau (DRR), en respectant la répartition des rôles entre le gestionnaire d’infrastructure, qui ne peut imposer de dessertes, et les autorités organisatrices compétentes que sont l’État et les régions, et sécuriser le dispositif au regard du droit de l’Union, qui garantit l’indépendance de gestion du gestionnaire d’infrastructure et l’accès non discriminatoire au réseau, en confiant à l’État la définition des orientations stratégiques et à l’Autorité de régulation des transports (ART) le contrôle des dispositifs intéressant l’accès au réseau.

1.   Rétablissement du cycle tarifaire de trois ans et modulation obligatoire des redevances

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté les amendements identiques CD263 de Mme Nathalie Coggia (EPR) et CD629 de la commission des finances, supprimant les alinéas 3 et 17 afin de revenir à un cycle tarifaire des redevances d’infrastructure de trois ans, là où le Sénat l’avait porté à cinq ans. La rapporteure a émis un avis défavorable, relevant que cet allongement, introduit par le Sénat sur recommandation d’un rapport de l’Inspection générale des finances, offre la visibilité pluriannuelle nécessaire à une ouverture à la concurrence réussie, qu’il devait intervenir de manière progressive au moyen d’un cycle intermédiaire de quatre ans, et que le contrôle de l’ART sur les principes et les montants des redevances garantit leur ajustement.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a également adopté les amendements identiques CD630 de la commission des finances, CD212 de M. Vincent Descoeur (DR) et CD447 de M. Peio Dufau (SOC), qui rendent obligatoire la modulation des redevances d’infrastructure au bénéfice des dessertes pertinentes en matière d’aménagement du territoire. La rapporteure a émis un avis défavorable, faisant valoir que cette rigidification, en contraignant le gestionnaire à tarifer au coût, le priverait de toute marge d’appréciation au risque de son équilibre financier ; qu’elle exposerait le dispositif à un grief de disproportion au regard du droit de l’Union, lequel n’admet que des modulations proportionnées et non discriminatoires appréciées sous le contrôle du régulateur ; et que la rédaction du Sénat, qui ouvre déjà cette faculté encadrée par la notion d’« entreprise efficacement gérée » et par l’avis du régulateur, y satisfait.

La commission a adopté l’amendement CD631 de la commission des finances, qui substitue, pour ces dessertes, la faculté d’appliquer une « tarification adaptée » à celle d’appliquer une « modulation tarifaire ». La rapporteure a émis un avis favorable, cette clarification levant l’ambiguïté d’un terme susceptible de renvoyer à deux régimes distincts, la segmentation du marché et les réductions de redevances.

La commission a enfin adopté, avec un avis de sagesse de la rapporteure, l’amendement CD719 de la commission des finances, qui soumet à l’avis conforme de l’ART la définition, par SNCF Réseau, des segments de marché sur lesquels repose cette tarification différenciée.

2.   Recentrage du rôle du gestionnaire et réaménagement du régime des dessertes d’aménagement du territoire

La commission a adopté quatre amendements de la rapporteure revenant sur les alinéas 9 à 12, introduits par le Sénat. L’amendement CD654 supprime l’alinéa 9, qui confiait à SNCF Réseau la mission de garantir le maintien d’un niveau de desserte conforme aux objectifs d’aménagement du territoire. La rapporteure a relevé que ce rôle d’organisateur des services ne relève pas des missions du gestionnaire d’infrastructure, lequel ne peut imposer aux entreprises ferroviaires un schéma de desserte déterminé. L’amendement CD655 supprime l’alinéa 10, qui inscrivait dans la loi la définition des dessertes structurantes. L’amendement CD657 supprime l’alinéa 12, relatif à l’évaluation territoriale préalable des modifications substantielles de desserte à grande vitesse. L’amendement CD656 supprime, quant à lui, l’alinéa 11, mais en transfère la garantie contre la dégradation des dessertes à l’article L. 2122-5 du code des transports, relatif au DRR. Ce document opposable, soumis au contrôle de l’ART, y précise désormais les modalités selon lesquelles le gestionnaire d’infrastructure veille à limiter les conséquences de ses décisions de répartition des capacités et de programmation des travaux sur les dessertes d’aménagement du territoire, au regard notamment de la fréquence, du temps de parcours, de la régularité et de l’accessibilité.

La commission a adopté l’amendement CD632 de la commission des finances, qui rétablit en simple faculté l’obligation, introduite par le Sénat, de prévoir dans le DRR des dispositifs incitant à la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire. La rapporteure a émis un avis favorable, relevant qu’imposer au gestionnaire le contenu de sa politique tarifaire incitative excède ce que le droit de l’Union permet d’inscrire dans la loi nationale, eu égard au principe d’indépendance de gestion consacré par la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen et confirmé par le règlement (UE) 2026/1184 du 20 mai 2026 relatif à l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire.

La commission a adopté l’amendement CD633 de la commission des finances, qui réécrit les conditions d’accès au réseau afin de rattacher la réservation de capacités au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire aux orientations stratégiques que l’État est seul habilité à définir, et non à une initiative du gestionnaire, et de subordonner à l’avis conforme de l’ART la faculté de départager des demandes concurrentes d’accord-cadre au moyen de critères d’aménagement du territoire. La rapporteure a émis un avis favorable, soulignant que le gestionnaire d’infrastructure ne saurait imposer lui-même des dessertes d’aménagement du territoire, seules les autorités organisatrices compétentes pouvant organiser des services publics conventionnés à cette fin, et que ce rattachement place le dispositif sur la seule base juridique solide au regard du règlement (UE) 2026/1184 précité.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD278 de Mme Danielle Brulebois (EPR), qui permet de subordonner l’attribution de capacités sur les lignes comportant des dessertes structurantes, dans des conditions transparentes et non discriminatoires définies par le DRR après avis de l’ART, à l’engagement de l’entreprise ferroviaire d’effectuer des arrêts intermédiaires répondant à des besoins d’aménagement du territoire ou, à défaut, au versement d’une contribution au financement de ces dessertes. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant que de telles contraintes directes d’accès au réseau seraient difficiles à mettre en œuvre et juridiquement fragiles au regard du principe de non‑discrimination, la voie du service public conventionné assorti d’une compensation étant, au regard du droit de l’Union, plus sûre, et le texte prévoyant déjà la tarification adaptée et le conventionnement pour rendre ces dessertes plus attractives.

3.   Suppression de la faculté de retirer des capacités attribuées à un opérateur défaillant

La commission a adopté les amendements identiques CD658 de la rapporteure, CD411 de Mme Christine Arrighi (EcoS) et CD445 de M. Peio Dufau (SOC), supprimant les alinéas 13 et 14, par lesquels le Sénat avait ouvert à SNCF Réseau la faculté de retirer les capacités attribuées à un opérateur dont les défaillances répétées perturbent durablement les circulations des autres opérateurs. La rapporteure a fait valoir qu’une telle mesure se retournerait contre l’usager, en réduisant l’offre de transport et la concurrence sur les axes concernés, et qu’il est préférable d’en rester au conventionnement en amont.

4.   Autres dispositions adoptées

La commission a adopté l’amendement rédactionnel CD643 de la rapporteure à l’alinéa 8.

Contre l’avis de la rapporteure, elle a adopté l’amendement CD299 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (LFI-NFP) prévoyant que SNCF Réseau remette chaque année au Parlement un rapport recensant les lignes présentant un risque de dégradation significative ou de fermeture dans les cinq années à venir et précisant les travaux nécessaires à leur maintien en exploitation ainsi que les délais de réalisation. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant que ce recensement relève des documents du gestionnaire d’infrastructure et du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau.

*

*     *

(nouveau)
Suppression de la taxe spéciale d’équipement et de la taxe spéciale complémentaire affectées au financement du Grand Projet ferroviaire du Sud‑Ouest

Introduit par la commission

L’article 10 bis, introduit par la commission, abroge les articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts qui instituent la taxe spéciale d’équipement (TSE) et la taxe spéciale complémentaire perçues au profit de l’établissement public local Société du Grand Projet du Sud‑Ouest (SGPSO) pour le financement des lignes nouvelles Bordeaux‑Toulouse et Bordeaux‑Dax.

I.   L’ÉTAT du droit

A.   Le Grand Projet ferroviaire du Sud‑Ouest et sa société de financement dédiée

Le Grand Projet ferroviaire du Sud‑Ouest (GPSO), désormais dénommé Ligne nouvelle du Sud‑Ouest, regroupe la réalisation de deux lignes à grande vitesse – Bordeaux‑Toulouse et Bordeaux‑Dax – ainsi que les aménagements ferroviaires au sud de Bordeaux et au nord de Toulouse, dont SNCF Réseau assure la maîtrise d’ouvrage. Déclaré d’utilité publique en 2016, ce projet voit son coût, estimé à 14 milliards d’euros en 2020, réévalué à environ 15,5 milliards d’euros en 2026. Son plan de financement, adopté le 18 février 2022 et signé par l’État, vingt‑cinq collectivités territoriales de Nouvelle‑Aquitaine et d’Occitanie, SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, repose sur une clé de répartition à parité entre l’État et les collectivités – à hauteur de 40 % chacun –, le solde de 20 % étant attendu de l’Union européenne.

Pour porter la part de financement incombant aux collectivités territoriales, l’ordonnance n° 2022‑307 du 2 mars 2022, prise sur le fondement de l’article 4 de la loi n° 2019‑1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, a créé la Société du Grand Projet du Sud‑Ouest, établissement public local rattaché aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Cette société est chargée de mobiliser et de gérer la participation financière des collectivités et, à titre accessoire, d’apporter un appui aux maîtres d’ouvrage. Elle est dotée à cette fin de ressources fiscales dédiées.

B.   Les taxes spéciales perçues au profit de la société du Grand Projet ferroviaire du Sud‑Ouest

L’article 1609 H du code général des impôts, issu de la loi n° 2021‑1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, institue au profit de la SGPSO une taxe spéciale d’équipement additionnelle aux quatre taxes directes locales (taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation sur les résidences secondaires et cotisation foncière des entreprises). L’article 1609 I du même code, applicable depuis le 1er janvier 2024, y ajoute une taxe spéciale complémentaire, additionnelle à la seule cotisation foncière des entreprises. Ces taxes sont dues par les redevables établis dans les 2 340 communes de Nouvelle‑Aquitaine et d’Occitanie figurant sur la liste arrêtée le 31 décembre 2022, soit les communes situées à moins de soixante minutes par véhicule automobile – le point de départ retenu étant la mairie – d’une gare desservie par les futures lignes à grande vitesse. Leur produit, de l’ordre de 24 millions d’euros en 2023 puis 29,5 millions en 2024 et actualisé chaque année sur l’indice des prix à la consommation hors tabac, représente environ un milliard d’euros sur quarante ans ; il constitue la composante fiscale dédiée de la contribution des collectivités au projet.

Depuis leur institution, ces taxes font l’objet d’une contestation nourrie dans les territoires concernés – de la part d’élus, d’associations et de contribuables –, portant notamment sur le fait qu’une part des communes assujetties ne bénéficiera d’aucune desserte directe par les lignes nouvelles. Les recours dirigés contre le plan de financement ont été rejetés par le tribunal administratif de Toulouse en 2025, la contestation se prolongeant sur le terrain de l’égalité devant les charges publiques. M. Peio Dufau avait par ailleurs défendu, en loi de finances, plusieurs amendements de suppression identiques dans leur objet à celui adopté par la commission.

Le financement du projet a, dans le même temps, été consolidé par l’État au cours des semaines ayant précédé l’examen du présent projet de loi. Le 7 mai 2026, à Toulouse, un protocole d’accord signé entre l’État et les collectivités a engagé 820 millions d’euros sur les années 2026 et 2027, à parité entre l’État et les collectivités, afin de conduire le projet jusqu’à l’attribution des marchés. Puis, par un courrier du 23 juin 2026 adressé aux présidents des régions Occitanie et Nouvelle‑Aquitaine, le Premier ministre a écarté l’hypothèse d’un partenariat public‑privé au profit d’un financement entièrement public reposant sur un marché de conception‑réalisation, confirmant le caractère irrévocable de la réalisation de la ligne ainsi que le lancement des appels d’offres avant la fin de l’année 2026. Cette décision, qui écarte un surcoût estimé entre 6 et 13 milliards d’euros, laisse inchangée la clé de répartition du financement : la part de l’État demeure fixée à 40 % du coût du projet – soit de l’ordre de six milliards d’euros – et la contribution des collectivités, dont la taxe spéciale d’équipement constitue l’un des supports, conserve le même poids structurant.

II.   Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD451 de M. Peio Dufau (SOC), contre l’avis de la rapporteure. Il abroge les articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts, supprimant ainsi la taxe spéciale d’équipement et la taxe spéciale complémentaire affectées au financement du GPSO. Il gage la perte de recettes en résultant pour la SGPSO par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs.

Selon son auteur, ces taxes méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques : si le critère de la distance routière à une gare desservie présente un caractère objectif, son caractère rationnel serait contestable, en ce qu’il conduit à traiter différemment des contribuables placés dans des situations comparables – deux communes voisines pouvant se trouver de part et d’autre du seuil des soixante minutes – et à faire peser la charge du financement sur des territoires qui ne tireront pas de bénéfice direct de l’infrastructure. L’auteur en déduit que le mode de financement des lignes nouvelles doit être repensé et cette taxe supprimée.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement portant création de cet article additionnel. Elle a relevé que l’abrogation sèche des deux taxes priverait la Société du Grand Projet du Sud‑Ouest d’une ressource pérenne dédiée, sans lui substituer aucun financement de remplacement : la taxe spéciale d’équipement constitue l’une des briques du plan de financement d’un projet dont le coût dépasse 15 milliards d’euros et qui repose sur un équilibre négocié entre l’État, l’Union européenne et les collectivités territoriales, formalisé par des conventions déjà signées.

Cet équilibre a, au demeurant, été réaffirmé par l’État à la veille de l’examen du texte, tant par le protocole de financement du 7 mai 2026 que par la confirmation, à la fin du mois de juin, du caractère irrévocable du projet et du maintien d’une clé de répartition laissant 40 % du coût à la charge des collectivités : la suppression isolée de l’une des ressources concourant à cette contribution en apparaît d’autant moins opportune. La rapporteure a en outre souligné qu’en vertu de la clause de solidarité financière du plan de financement, toute défaillance d’une ressource retomberait, non sur l’État, mais sur les collectivités du tour de table, de sorte que la mesure ne ferait que déplacer la charge vers ces dernières.

Elle a estimé que le débat sur le bien‑fondé, l’assiette et le rendement d’une imposition affectée relève, par sa nature, de la loi de finances plutôt que d’un texte‑cadre relatif au développement des transports, et que la question de la conformité de la taxe au principe d’égalité devant les charges publiques a précisément vocation à être tranchée par la voie contentieuse.

Elle a enfin observé que, si une réflexion sur le mode de financement des lignes nouvelles du Sud‑Ouest est légitime, elle appelle une refonte d’ensemble du plan de financement plutôt que la suppression isolée de l’une de ses composantes.

La commission a néanmoins adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

*

*     *

(nouveau)
Intégration de la stratégie de l’État relative aux gares dans
le rapport stratégique d’orientation soumis au Haut Comité
du système de transport ferroviaire

Introduit par la commission

L’article 10 ter, introduit par la commission, complète le contenu du rapport stratégique d’orientation dont est saisi le Haut Comité du système de transport ferroviaire en y ajoutant la présentation de la stratégie ferroviaire de l’État concernant les gares et les moyens financiers qui lui sont consacrés.

I.   L’ÉTAT du droit

Créé par la loi n° 2014‑872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et codifié à l’article L. 2100‑3 du code des transports, le Haut Comité du système de transport ferroviaire constitue l’instance d’information et de concertation des parties prenantes du système ferroviaire national. Présidé par le ministre chargé des transports, il réunit notamment les gestionnaires d’infrastructure, les entreprises ferroviaires, les autorités organisatrices, les exploitants d’installations de service, les partenaires sociaux, les chargeurs, les représentants des voyageurs et des associations de protection de l’environnement, l’État, ainsi que des parlementaires et des personnalités qualifiées.

L’année précédant la conclusion ou l’actualisation des contrats conclus entre l’État et les entités du groupe SNCF – le contrat‑cadre (article L. 2102‑5), le contrat de performance de SNCF Réseau (article L. 2111‑10) et le contrat de SNCF Voyageurs (article L. 2141‑3) –, ce comité est saisi par le Gouvernement d’un rapport stratégique d’orientation. Ce rapport présente, dans une perspective pluriannuelle, onze rubriques : les évolutions intervenues depuis le précédent rapport (1°), la politique nationale de mobilité et d’intermodalité (2°), les orientations en matière d’investissements dans les infrastructures de transport (3°), les actions favorisant la complémentarité entre services de transport de voyageurs (4°), le déploiement des systèmes de transport intelligents (5°), la stratégie ferroviaire de l’État concernant le réseau existant et les moyens financiers qui lui sont consacrés (6°), la situation financière du système ferroviaire et ses perspectives (7°), la politique nationale de fret ferroviaire (8°), les enjeux sociétaux et environnementaux du système (9°), les actions envisagées pour améliorer la compétitivité du mode ferroviaire (10°) et l’articulation entre les politiques ferroviaires nationale et européenne (11°). Après avis du Haut Comité, ce rapport est soumis aux commissions parlementaires compétentes en matière de transport, fait l’objet d’un débat et est rendu public.

En l’état du droit, si le 6° couvre la stratégie de l’État relative au réseau existant, aucune rubrique ne vise expressément la stratégie de l’État en matière de gares de voyageurs et les moyens financiers qui lui sont dédiés, alors même que les gares – gérées principalement par SNCF Gares & Connexions – constituent des maillons essentiels du système ferroviaire et des pôles d’intermodalité.

II.   Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD102 de M. Gérard Leseul (SOC). Il insère, après le 11° de l’article L. 2100‑3 du code des transports, un 12° prévoyant que le rapport stratégique d’orientation présente également « la stratégie ferroviaire de l’État concernant les gares et les moyens financiers qui lui sont consacrés ». Selon ses auteurs, cet ajout doit apporter davantage de visibilité et de robustesse à la stratégie de l’État en matière de gestion et de développement des gares.

La rapporteure a relevé que l’objet de l’amendement paraît, pour l’essentiel, déjà satisfait par le droit en vigueur : les gares de voyageurs, en tant qu’infrastructures du système ferroviaire et pôles d’intermodalité, entrent dans le champ des orientations relatives aux investissements dans les infrastructures de transport (3°), de la politique nationale de mobilité et d’intermodalité (2°) et, s’agissant du réseau, de la stratégie ferroviaire de l’État (6°). Elle reconnaît néanmoins qu’une mention expresse de la stratégie relative aux gares était de nature à renforcer la lisibilité du rapport stratégique d’orientation sur un enjeu appelé à monter en importance.

La commission a adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

*

*     *

(nouveau)
Reconnaissance des lignes transversales et de desserte fine du territoire
comme nécessaires à l’aménagement du territoire et programme
de remise en service des liaisons désaffectées

Introduit par la commission

L’article 10 quater, introduit par la commission, reconnaît les lignes ferroviaires transversales et les lignes de desserte fine du territoire comme des lignes nécessaires à l’aménagement du territoire national, confie à l’État et à SNCF Réseau le soin d’établir et d’actualiser un programme de remise en service des liaisons de cette catégorie ayant cessé d’être exploitées, et prévoit la remise annuelle au Parlement d’un rapport sur l’évolution de l’offre et les moyens qui leur sont consacrés.

I.   L’ÉTAT du droit

Les lignes de desserte fine du territoire (LDFT) – également désignées comme « petites lignes » – représentent de l’ordre de 7 600 kilomètres. En assurant un maillage de proximité complémentaire aux grands axes structurants, elles jouent un rôle majeur pour le dynamisme économique et le désenclavement des territoires ainsi que pour le report modal en faveur du ferroviaire. Elles présentent toutefois des caractéristiques et un état qui les distinguent nettement du réseau structurant : une large majorité d’entre elles sont à voie unique et ne sont pas électrifiées, et leur âge moyen, particulièrement élevé, se traduit par une dégradation avancée – la moitié des 2 400 kilomètres de ralentissements que compte le réseau ferré national les affecte.

Leur devenir a fait l’objet du rapport remis en février 2020 par le préfet François Philizot, « Devenir des lignes de desserte fine des territoires ». Ce rapport a dressé le constat d’un réseau vieillissant et insuffisamment régénéré, dont une part importante – de l’ordre de 40 % – était menacée de fermeture faute d’investissements, et a évalué, sur la base des estimations de SNCF Réseau, les besoins de régénération à un ordre de grandeur de 7,6 milliards d’euros d’ici 2028, dont l’essentiel restait alors à engager. Il a surtout préconisé de répartir ces lignes en trois catégories, selon leur fonctionnalité : les lignes d’intérêt national, ayant vocation à être intégrées au réseau structurant et financées à ce titre par SNCF Réseau sur son enveloppe de régénération ; les lignes d’intérêt régional, dont les investissements demeurent portés dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ; et les lignes d’intérêt local, dont les charges sont assumées par les régions. Cette recommandation a débouché, dès le mois de février 2020, sur la signature des premiers plans d’action régionaux, puis sur une série de protocoles d’investissement conclus entre l’État et les régions.

Le code des transports comporte plusieurs dispositions qui rappellent l’importance des LDFT en matière d’aménagement du territoire. Dès ses principes généraux, il dispose que le système de transport ferroviaire national concourt à la solidarité nationale et participe à « la dynamique, à l’irrigation et à l’aménagement des territoires » (article L. 2100-1 du code des transports), et que l’État veille à la cohérence et au bon fonctionnement du système ainsi qu’à la complémentarité des dessertes au service de l’égalité d’accès aux services publics (article L. 2100-2 du même code). Surtout, l’article 172 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, complété par l’article 43 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (« 3DS »), a introduit aux articles L. 2111-1-1 et L. 2111-9-1 A du code des transports un régime de transfert de gestion des lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic – et, le cas échéant, des seules missions de gestion de l’infrastructure – au profit des régions, autorités organisatrices de transport ferroviaire, précisément conçu pour maintenir et dynamiser les lignes menacées de fermeture. La répartition tripartite issue du rapport Philizot a par ailleurs été traduite dans les faits : quatorze lignes, représentant environ 1 500 kilomètres, ont été reclassées au sein du réseau structurant et sont, depuis 2023, prises en charge à 100 % par SNCF Réseau, tandis que les autres lignes relèvent, selon leur catégorie, du financement des CPER ou des régions.

Sur le plan financier, l’effort consacré à ces lignes a sensiblement progressé – d’une moyenne de l’ordre de 225 millions d’euros par an entre 2015 et 2018 à plus de 400 millions d’euros à compter de 2020 – sans toutefois atteindre le niveau que le rapport Philizot jugeait nécessaire. Le volet ferroviaire des CPER 2023-2027 prévoit un investissement théorique moyen de l’ordre de 520 millions d’euros par an, tous financeurs confondus, mais le niveau d’engagement réel demeure inférieur, de l’ordre de 350 millions d’euros par an.

Constatant que les réflexions engagées n’avaient pas permis de répondre à l’ensemble des défis, la conférence « Ambition France Transports » de juillet 2025 a préconisé une revue générale d’étape des LDFT circulées, qui est confiée au préfet Philizot dans la continuité de ses travaux de 2020. Cette revue vise à évaluer l’exécution des protocoles d’accord entre l’État et les régions, à établir un bilan de la classification de ces lignes et à en examiner les conditions de financement – certaines lignes pouvant, à cette occasion, être réintégrées au réseau structurant en fonction de l’importance de leur fonctionnalité.

II.   Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD479 de M. Pierrick Courbon (SOC), contre l’avis de la rapporteure. Il insère, après l’article L. 2111-1-1 du code des transports, un nouvel article structuré en trois alinéas. Le premier reconnaît les lignes ferroviaires transversales et les lignes de desserte fine du territoire comme des lignes nécessaires à l’aménagement du territoire national. Le deuxième charge l’État et SNCF Réseau d’établir et d’actualiser un programme de remise en service des liaisons de cette catégorie ayant cessé d’être exploitées, lorsque leur réouverture présente un intérêt pour la continuité des liaisons locales ou interrégionales. Le troisième prévoit la remise annuelle, par le Gouvernement au Parlement, d’un rapport présentant l’évolution de l’offre de services ferroviaires sur ces lignes ainsi que les moyens consacrés à leur exploitation, à leur régénération et à leur développement.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement portant création de cet article additionnel. Elle a relevé que les objectifs qu’il poursuit sont, pour l’essentiel, déjà satisfaits par le droit en vigueur : la vocation des lignes de desserte fine du territoire en matière d’aménagement du territoire découle déjà des principes généraux posés aux articles L. 2100-1 et L. 2100-2 du code des transports, et le maintien de dessertes pertinentes est d’ores et déjà pris en compte dans la tarification de l’infrastructure. Elle a rappelé que le devenir de chaque LDFT se décide ligne par ligne, dans le cadre des contrats de plan État-région et des protocoles d’investissement conclus avec les régions, et que le levier déterminant contre les fermetures réside dans la sécurisation de la trajectoire d’investissement de régénération, objet même du présent projet de loi. Elle a souligné que l’évaluation, le classement et l’éventuelle réouverture des lignes que l’amendement appelle de ses vœux relèvent précisément de la revue générale d’étape déjà engagée à la suite de la conférence « Ambition France Transports ». Elle a enfin observé que la demande de rapport annuel ferait, pour l’essentiel, double emploi avec l’information déjà produite et rendue publique, notamment par le document de référence du réseau et les avis annuels de l’Autorité de régulation des transports.

La commission a néanmoins adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

*

*     *

(nouveau)
Évaluation préalable et concertation avec les collectivités territoriales avant toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’intérêt local

Introduit par la commission

L’article 10 quinquies, introduit par la commission, subordonne toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’une ligne d’intérêt local à une évaluation préalable de ses conséquences économiques, sociales et environnementales, ainsi qu’à une concertation avec les collectivités territoriales concernées.

I.   L’ÉTAT du droit

Ainsi qu’il a été exposé dans le commentaire de l’article 10 quater, les lignes de desserte fine du territoire bénéficient déjà de dispositions au sein du code de transports : les principes généraux du code des transports (articles L. 2100-1 et L. 2100-2) leur reconnaissent un rôle dans l’irrigation et l’aménagement des territoires et le régime de transfert de gestion aux régions issu de la LOM et de la loi « 3DS » (articles L. 2111-1-1 et L. 2111-9-1 A) a été conçu pour maintenir et dynamiser les lignes menacées de fermeture. Par ailleurs, le plan de sauvegarde des « petites lignes », concrétisé par les protocoles État-régions issus du rapport Philizot et par les contrats de plan État-région, en organise le financement et le maintien.

S’agissant plus spécifiquement des décisions affectant la consistance du réseau, plusieurs garanties existent déjà, tant au niveau législatif que réglementaire. En premier lieu, l’article L. 2111‑1 du code des transports dispose que la consistance et les caractéristiques principales du réseau ferré national, dont SNCF Réseau est l’attributaire, sont fixées par voie réglementaire ; l’article L. 2111‑2 prévoit quant à lui que l’État et SNCF Réseau informent les régions de tout projet de modification de la consistance ou des caractéristiques du réseau ferré national, de réalisation d’une nouvelle infrastructure ou d’adaptation de l’infrastructure existante, ainsi que de tout changement dans les conditions d’exploitation.

En deuxième lieu, la fermeture d’une ligne ou d’une section de ligne du réseau ferré national obéit à une procédure encadrée par l’article 22 du décret n° 97‑444 du 5 mai 1997 relatif aux missions de SNCF Réseau. Lorsqu’elle envisage une telle fermeture, SNCF Réseau soumet d’abord le projet à la région compétente pour organiser les services de transport ferroviaire de voyageurs concernés – ou, le cas échéant, à Île‑de‑France Mobilités –, qui dispose d’un délai de trois mois pour faire connaître son avis, l’absence de réponse valant avis favorable. Lorsque la ligne a figuré dans l’un des documents de référence du réseau des cinq derniers horaires de service, SNCF Réseau publie en outre un avis relatif au projet de fermeture dans une publication professionnelle du secteur, ouvrant aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires d’infrastructures raccordées un même délai de trois mois pour présenter leurs observations. Dès l’engagement des consultations, SNCF Réseau en informe le ministre chargé des transports, qui s’assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d’inconvénient au regard des impératifs de défense. Si elle entend poursuivre, SNCF Réseau adresse au ministre une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies ; le ministre dispose alors d’un délai de deux mois pour autoriser la fermeture et, le cas échéant, en vue de préserver la possibilité d’un système de transport ultérieur, demander le maintien en place de la voie. La décision de fermeture est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture, et les lignes ou sections ainsi fermées cessent de faire partie du réseau ferré national.

Enfin, le maintien, l’évolution ou l’arrêt des dessertes assurées sur ces lignes relèvent des régions, autorités organisatrices, dans le cadre de leurs conventions d’exploitation TER et des contrats de plan qui les financent. La décision affectant une ligne de desserte fine se trouve ainsi déjà subordonnée, selon les cas, à la consultation ou à l’avis des régions et des collectivités concernées, ainsi qu’à une autorisation expresse de l’État.

II.   Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD486 de Mme Marie Pochon (EcoS), contre l’avis de la rapporteure. Il insère, après l’article L. 2111-2 du code des transports, un article nouveau prévoyant que toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’une ligne d’intérêt local s’appuie sur une évaluation préalable de ses conséquences économiques, sociales et environnementales, ainsi que sur une concertation avec les collectivités territoriales concernées.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement. Elle a relevé, en premier lieu, que la décision relative aux dessertes fines relève des régions, autorités organisatrices : ce sont elles qui décident du maintien, de l’évolution ou de l’arrêt d’une desserte, dans le cadre de leurs conventions TER et des contrats de plan État-région qui financent ces lignes, décisions qui s’inscrivent déjà dans un dialogue permanent avec les territoires. Le fait d’imposer par la loi une procédure uniforme d’évaluation et de concertation reviendrait à enserrer l’exercice, par les régions, d’une compétence qui est la leur. Elle a souligné, en deuxième lieu, que la protection recherchée est déjà largement assurée : l’article L. 2111-2 impose l’information des régions sur toute modification de la consistance du réseau, la fermeture d’une ligne du réseau ferré national obéit à une procédure encadrée, et le plan de sauvegarde des petites lignes issu du rapport Philizot en organise le maintien en concertation avec les régions. Elle a observé, en dernier lieu, que la notion même de « suppression de ligne » est juridiquement imprécise : la rédaction retenue ne permet pas de distinguer l’interruption d’un service de transport – qui relève de l’autorité organisatrice –, la fermeture de l’infrastructure – qui relève du gestionnaire – ou son déclassement, actes qui obéissent à des régimes et à des acteurs différents.

La commission a néanmoins adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

*

*     *

TITRE III
dispositions relatives aux transports en commun

Chapitre Ier
Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions
de la Société des grands projets

Organisation des services express régionaux métropolitains et extension
des missions de la Société des grands projets

Adopté par la commission avec modifications

L’article 11 réforme la gouvernance des services express régionaux métropolitains (Serm) en prévoyant une structure locale de gouvernance rassemblant l’État, les collectivités et les maîtres d’ouvrage afin d’améliorer la coordination d’ensemble des projets.

Dans le prolongement de la loi du 27 décembre 2023, l’article 11 consacre le rôle de la Société des grands projets (SGP) non seulement dans la maîtrise d’ouvrage mais aussi dans la coordination d’ensemble des projets de Serm. Afin de faire bénéficier les collectivités des capacités d’ingénierie et de l’expérience de la SGP, l’article 11 lui permet d’assurer la maîtrise d’ouvrage des projets par suppléance des collectivités territoriales sans donner lieu à une procédure de mise en concurrence. L’article prévoit enfin de centraliser au sein de la SGP l’émission de la dette contractée par les collectivités pour financer les projets de Serm.

À l’initiative de la rapporteure, la commission a modifié l’article pour faire figurer en premier la mission de coordination de la SGP dans le développement des Serm, avant sa participation à leur financement.

-
  Le droit existant

A.   La gouvernance des services express régionaux métropolitains

1.   Les origines et objectifs des Serm

La loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023, dite « loi Serm », introduit dans le code des transports la notion de service express régional métropolitain (Serm), pour traduire les préconisations du plan du développement du ferroviaire, annoncé par la Première ministre Élisabeth Borne en février 2023. Cette loi fait suite à l’annonce présidentielle du 27 novembre 2022, à l’occasion de laquelle le président de la République a appelé à développer un réseau de « RER métropolitains dans dix métropoles françaises ».

Depuis l’entrée en vigueur de la loi Serm, l’article L. 1215-6 du code des transports définit les Serm comme « une offre multimodale de services de transports collectifs publics qui s’appuie prioritairement sur un renforcement de la desserte ferroviaire. Cette offre intègre la mise en place de services de transport routier à haut niveau de service, de réseaux cyclables et, le cas échéant, de services de transport fluvial, de co-voiturage, d’autopartage et de transports guidés ainsi que la création ou l’adaptation de gares ou de pôles d’échanges multimodaux ». Les Serm ont pour objectif d’offrir une alternative à la voiture individuelle, en prenant en compte le déploiement des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m), tout en reliant mieux les zones périurbaines aux centres urbains.

2.   Une gouvernance nécessairement adaptée à un périmètre élargi

Pour organiser la réalisation d’un Serm, l’article L. 1215-8 du code des transports privilégie la création d’un groupement d’intérêt public (GIP), tout en permettant aux porteurs de projets de s’organiser selon toute autre structure locale de coordination. L’article restreint la composition du GIP d’un Serm aux maîtres d’ouvrage du projet. Il peut s’agir des collectivités territoriales, établissements publics, sociétés, groupements et organismes dont l’objet concourt à la réalisation du projet.

La direction du GIP est assurée par un directoire composé de trois à cinq membres nommés parmi les représentants des maîtres d’ouvrage, et par un conseil de surveillance désigné par les financeurs du projet.

Le GIP assure une mission de coordination. Son objectif est de veiller à la bonne articulation des interventions des membres, ainsi qu’au respect des coûts et du calendrier des projets d’infrastructure dont il assure la maîtrise d’ouvrage. La loi prévoit également que le GIP s’assure de la cohérence des projets de Serm avec les documents de planification locale – schémas d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et schémas de cohérence territoriale (SCoT). Les missions du GIP sont précisées dans une convention décennale entre le GIP, d’une part, et, d’autre part, l’État, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et collectivités territoriales concernées. Actualisée tous les trois ans, cette convention détermine également les objectifs de performance des établissements publics, sociétés, groupements et organismes dont l’objet concourt à la réalisation du Serm. Elle détermine enfin le calendrier, la trajectoire financière et les objectifs de sécurité et d’interopérabilité des équipements projetés.

Deux ans après l’entrée en vigueur de la loi Serm, le recours au GIP est encore très minoritaire. L’étude d’impact du projet de loi souligne à ce titre qu’un seul projet de Serm sur 26 labellisations a choisi la forme du GIP pour organiser la gouvernance du projet. Le formalisme du GIP, dont la création est soumise à approbation de l’État sous forme d’un arrêté préfectoral ou ministériel, peut contribuer à favoriser des formes d’organisation plus souples. Enfin, la forme actuelle de la gouvernance des Serm n’inclut que les maîtres d’ouvrage dans la composition des GIP. Il apparaît ainsi judicieux d’élargir sa composition pour inclure les AOM et les co-financeurs dans la gouvernance du projet. L’instance de gouvernance des Serm doit en effet constituer un espace de dialogue entre les AOM, les collectivités, l’État, les maîtres d’ouvrage et les financeurs, pour qu’elle soit à la fois une instance politique et un comité technique. La coordination est essentielle a fortiori sur les projets de Serm, étant donné que leur périmètre excède les délimitations administratives traditionnelles.

B.   Le rôle de la société des grands projets dans la réalisation des Serm doit être renforcé

1.   Un succès francilien progressivement étendu

a.   La Société des grands projets a été initialement créée pour le Grand Paris Express

La Société du Grand Paris (SGP), devenue en 2023 la « Société des grands projets », a été initialement créée par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dite « loi Grand Paris ». Il s’agit d’un établissement public industriel et commercial (EPIC), dont la mission est de concevoir les schémas du Grand Paris Express (GPE), et de s’assurer de leur réalisation. La SGP prépare ainsi, avec les représentants de l’État dans les départements, les contrats de développement territorial pour s’assurer du maillage cohérent des infrastructures. Elle assure la maîtrise d’ouvrage des projets. La société est dirigée par un conseil de surveillance chargé des orientations stratégiques, composé à parts égales de représentants de l’État et des collectivités territoriales. La gestion quotidienne de la SGP est assurée par le directoire composé de trois membres nommés par décret, dont son président, nommé après avoir été auditionné par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.

La SGP dispose d’une solide expérience en matière de gestion de projets d’infrastructures, qualifiée de « bien public » par M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur de la loi Serm ([87]). La SGP fonctionne en effet comme une société de projet : l’ensemble de son activité est de développer des infrastructures, et non pas de les exploiter. Elle peut ainsi concentrer toute son expertise sur la conduite des projets, en intégrant l’ensemble des effets du projet dès la conception, et en associant étroitement les usagers.

b.   Depuis 2023, la compétence de la Société des Grands Projets est étendue à l’ensemble des Serm

L’élargissement des compétences de la SGP au-delà du Grand Paris Express et de l’Île-de-France préexistait à la loi de 2023. La SGP est engagée de longue date dans les projets de Serm. Comme l’a indiqué M. Jean-François Monteils, président du directoire, la SGP s’est engagée à la demande de la Première ministre Élisabeth Borne dans la coordination du projet de Serm Hauts-de-France. La loi Serm est venue clarifier le cadre juridique de son intervention, que le législateur avait limité à l’Île-de-France. La loi étend donc le champ d’action de la SGP, initialement circonscrit au Grand Paris Express, au bénéfice des Serm, en complétant la loi Grand Paris par un nouvel article 20-3. Cet article ouvre à la SGP la possibilité d’intervenir dans la réalisation des projets de Serm avec plusieurs missions :

– participer à la conception et à la proposition des Serm, sur proposition du ministre des transports et à la demande de l’État ou des AOM ou collectivités compétentes ;

– assurer la coordination d’ensemble des Serm. La SGP peut assurer la coordination d’ensemble de la réalisation des projets de Serm, à condition d’avoir exercé préalablement la compétence de maîtrise d’ouvrage sur ces projets ;

– assurer la maîtrise d’ouvrage des Serm. La SGP ou ses filiales peuvent être désignées maîtres d’ouvrage des infrastructures de transport nécessaires à la mise en œuvre des Serm selon certaines conditions :

-
pour des infrastructures nouvelles du réseau ferré national ou pour des lignes n’ayant pas été utilisées depuis plus de cinq ans : par arrêté du ministre chargé des transports et à la demande des régions ou AOM compétentes ;

-
pour les transports publics urbains ou périurbains de personnes, pour la rénovation du matériel roulant, ou pour les lignes ferroviaires dont la gestion leur a été transférée : par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents

ProcÉdure de dÉsignation de la SociÉtÉ des grands projets
comme maître d’ouvrage des projets de Serm

Modalités de désignation

Arrêté du ministre chargé des transports à la demande de la région et des autorités compétentes

Décision des collectivités territoriales ou leurs groupements compétents

Type de projets concernés

– infrastructures nouvelles du réseau ferré national ;

– nouveaux pôles d’échange multimodaux et gares de voyageurs ;

– lignes ferroviaires ou sections de ligne ferroviaire n’ayant pas été utilisées depuis cinq ans précédant l’arrêté

– projets de création ou d’extension d’infrastructures de transport public urbain ou périurbain de personnes prévoyant au moins une correspondance avec l’une des lignes du Serm ;

– nouveaux ateliers de maintenance du matériel roulant ferroviaire

Source : article 20-3 de la loi Grand Paris

2.   Un fonctionnement et un financement soumis à plusieurs incertitudes

a.   La compétence de maîtrise d’ouvrage

Malgré le cadre issu de la loi Serm, la désignation de la SGP comme maître d’ouvrage par les collectivités peut être soumise à plusieurs incertitudes. La question ne se pose pas pour le cas où la SGP est désignée maître d’ouvrage par l’État. Étant donné que l’État opère une tutelle sur la SGP, la désignation comme maître d’ouvrage s’apparente au cas prévu par l’article L. 2422-13 du code de la commande publique. La désignation de la SGP ne donne donc pas lieu à une procédure de mise en concurrence.

En revanche, dans le cas où la SGP est désignée maître d’ouvrage par les collectivités territoriales et leurs groupements compétents, ces derniers doivent se dessaisir de leur compétence pour la confier à la SGP. La question du recours à une procédure concurrentielle pourrait aussi se poser et crée une incertitude juridique sur la procédure à suivre.

b.   Le financement

Le financement des Serm repose sur plusieurs subventions publiques de l’État, des collectivités et des AOM, ainsi que sur l’emprunt.

Les projets de Serm nécessitent pourtant de mobiliser un montant élevé de fonds. L’étude d’impact du projet de loi les chiffre entre quelques centaines de millions et une dizaine de milliards d’euros. Ces montants recouvrent des dépenses d’infrastructures, mais aussi le coût de l’acquisition de nouveau matériels roulants, et des dépenses d’exploitations à intégrer après la mise en service. Le rapport de la conférence « Ambition France Transports » corrobore ces chiffres : la somme des investissements nécessaires aux seuls projets labellisés avoisine les 25 milliards d’euros pour les seules infrastructures ferroviaires. Les budgets totaux des projets présentés entraînent un besoin de financement de l’ordre de 40 milliards d’euros.

Pourtant, la soutenabilité des projets de Serm reste remise en question par l’incertitude pesant sur leur financement. Sur la période 2023-2027, l’État a mobilisé 767 millions d’euros pour les Serm dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER). Outre le financement issu de subventions budgétaires, la conférence « Ambition France Transports » prévoit l’affectation de ressources fiscales, sans préciser leur nature et leur affectation totale ou partielle aux Serm. Le rapport de la conférence préconise également de financer les Serm par le surplus de recettes provenant des péages autoroutiers à l’issue des contrats de concession. Sans ressources budgétaires ni fiscalité supplémentaire, le financement des Serm sera soumis à un « problème de soutenabilité ». L’incertitude sur le financement des Serm implique une « priorisation des dépenses en faveur des transports du quotidien, au détriment des grands projets de nouvelles infrastructures de transport », comme l’a indiqué récemment la Cour des Comptes ([88]).

La loi Serm a complété la loi Grand Paris du 3 juin 2010 en créant un article 20-4 qui rappelle la capacité de la SGP à contracter des emprunts et précise que le produit de ces emprunts est affecté aux dépenses relatives à l’exécution de ses missions. Depuis 2023, la SGP peut donc contracter des emprunts pour financer les Serm, comme elle l’a fait pour le Grand Paris Express, pour une durée d’amortissement maximum de 50 ans pour chaque projet. Toutefois, les financements affectés au Grand Paris Express et à chaque Serm sont cloisonnés. Le produit des impositions de toutes natures affectées à la SGP est exclusivement utilisé par celle-ci pour les dépenses concourant à l’accomplissement de ses missions en Île-de-France. En plus des emprunts contractés auprès de la SGP, chaque projet de Serm doit donc être financé par les crédits qui lui sont propres, en provenance des contrats de plan État-région (CPER) et de taxes locales spécifiques.

II.   les dispositions du projet de loi

A.   renforcer la collégialité de la gouvernance des serm

L’article 11 modifie la gouvernance des Serm en prévoyant une structure plus souple et une représentation renforcée de l’État et des collectivités territoriales. Le I opère à ce titre plusieurs modifications :

– les alinéas 1 à 10 substituent au GIP la notion de structure locale de gouvernance. Cette formulation, plus souple, laisse davantage de choix aux porteurs de projets pour le choix de la forme de gouvernance des Serm ;

– au lieu d’être limitée aux seuls maîtres d’ouvrage, l’alinéa 4 élargit la composition de la structure locale de gouvernance à l’État, aux AOM, aux maîtres d’ouvrage et aux personnes morales participant au financement ou à la coordination du projet de Serm ;

– les missions de la structure locale de gouvernance étaient limitées au suivi du financement et du calendrier des infrastructures du Serm. Les alinéas 4 et 11 élargissent leur compétence à la coordination de l’ensemble du projet. La structure visera ainsi à veiller à la livraison de l’ensemble des infrastructures, mais aussi des services, ouvrages et matériels nécessaires à la réalisation du Serm ;

– la convention définissant les missions et le fonctionnement de chaque structure locale de gouvernance d’un Serm est désormais conclue entre les membres de cette structure, au lieu d’être conclue entre le GIP, d’une part, et, d’autre part, l’État et les AOM (alinéa 12) ;

– les alinéas 17 à 20 étendent aux filiales de la SGP le champ d’application de la rétrocession des ouvrages réalisés sous sa responsabilité dans le cadre d’un projet de Serm.

B.   préciser le rôle de la SGP dans la réalisation des projets de serm

1.   Faciliter l’intervention de la SGP au titre de la coordination d’ensemble et de la maîtrise d’ouvrage du Serm

a.   Coordination d’ensemble

Les alinéas 20 et 21, modifiant l’article 7 de la loi Grand Paris, modifiée par la loi Serm de 2023, redéfinissent le rôle de la SGP dans la réalisation des Serm, en lui confiant la mission de contribuer à leur développement, à leur financement et à leur coordination. Cette modification entérine l’extension des missions de la SGP, initialement créée pour réaliser le projet du Grand Paris Express.

L’article précise que la SGP contribue au développement des Serm auprès de l’État et des collectivités territoriales, en mettant à disposition son expertise en matière de maîtrise d’ouvrage et d’ingénierie financière, ainsi que son expérience en matière de coordination d’opérations complexes et multimodales. La rédaction s’attache à souligner le rôle d’appui de la SGP, et non pas la compétence propre, de manière à conserver la liberté d’organisation des collectivités territoriales. L’objectif du texte est de mettre à profit l’expérience reconnue de la SGP acquise sur le Grand Paris Express pour la réalisation des projets de Serm, comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi : « la SGP peut instituer une coopération fructueuse avec les collectivités porteuses d’un Serm. Elle pourra ainsi plus rapidement contractualiser avec les collectivités des marchés sous le régime de la coopération public-public prévue à l’article L. 2511-6 du Code de la commande publique. Dans ce dispositif, les collectivités conserveront le pilotage de la démarche globale au sein de la structure locale de gouvernance ».

b.   Maîtrise d’ouvrage

L’article 11 clarifie la procédure de désignation de la SGP comme maître d’ouvrage d’infrastructures des Serm.

– Lorsque la désignation de la SGP comme maître d’ouvrage est décidée par arrêté du ministre chargé des transports – réseau ferré national, nouvelles gares ou pôles d’échange multimodal, cette désignation s’effectue conformément à l’article L. 2422-13 du code de la commande publique. Cet article prévoit que l’État peut transférer l’intégralité de la fonction de maître d’ouvrage à son établissement public, au lieu de recourir à une procédure de mandat donné par l’État ou à une loi spéciale confiant la maîtrise d’ouvrage à un de ses établissements publics.

– Dans le cas des projets de création ou d’extension du transport public urbain ou périurbain de personnes prévoyant au moins une correspondance avec les lignes du Serm, les collectivités territoriales sont compétentes pour désigner la SGP comme maître d’ouvrage de leurs projets. L’article L. 2422-13 du code de la commande publique, s’appliquant exclusivement à l’État, ne peut donc pas s’appliquer.

Les alinéas 22 à 32 prévoient que les collectivités puissent demander – sous réserve d’en justifier le besoin – à la SGP d’assurer la suppléance de la maîtrise d’ouvrage. Cette possibilité, figurant à l’article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, a déjà été mise en œuvre pour le projet Solidéo dans le cadre du Grand Paris Express. La suppléance permet à la collectivité de conférer à la SGP la capacité d’exercer pour leur compte la totalité des attributions de la maîtrise d’ouvrage.

Comme l’affirme le Conseil d’État dans l’avis relatif au projet de loi, la SGP deviendrait ainsi maître d’ouvrage, et non simplement mandataire de celui-ci : « dans le cadre de cette suppléance, la SGP assurera la direction technique des travaux, deviendra propriétaire des ouvrages à leur issue et disposera à cet effet d’une large autonomie décisionnelle et financière. Elle sera donc effectivement un maître d’ouvrage et non simplement un mandataire de celui-ci » ([89]).

Le régime de suppléance permet en outre de ne pas soumettre la désignation de la SGP en tant que maître d’ouvrage à une procédure de mise en concurrence, comme le relève également l’avis du Conseil d’État, reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. La suppléance ne court que pour la réalisation des ouvrages entrant dans le périmètre d’un Serm. Une fois livrés, les ouvrages sont rétrocédés à la collectivité ou au groupement compétent, qui en assurera l’exploitation. Une convention définit les modalités de cette rétrocession. Auditionné par la rapporteure, le président de la SGP a salué cette avancée qui permettra de clarifier une incertitude juridique dans la procédure à suivre pour confier à la SGP la maîtrise d’ouvrage des projets. La procédure de suppléance allie à ce titre deux avantages. D’une part, elle permet aux collectivités de ne pas se dessaisir de leur compétence dans les orientations stratégiques du Serm. D’autre part, cette procédure permet de ne pas recourir à une procédure de mise en concurrence prévue par le code de la commande publique, qui peut prolonger les délais de réalisation des travaux. Le choix de la SGP, établissement public sous contrôle de l’État, permet également de souligner que le développement des Serm est une priorité partagée par l’État et les collectivités territoriales.

2.   Piloter l’encours de la dette des Serm portée par la SGP

Comme le mentionne l’étude d’impact, l’importance des investissements nécessaires pour les Serm exige de recourir à l’emprunt. Les instruments financiers traditionnels des collectivités territoriales risquent toutefois de ne pas convenir aux volumes d’emprunt nécessaires aux investissements. Pour emprunter, les collectivités devraient en effet avoir recours à plusieurs établissements publics locaux pour étaler la charge de la dette et respecter les ratios de solvabilité budgétaire auxquels elles sont soumises. Pour éviter une multiplication d’établissements publics locaux, le projet de loi prévoit de mutualiser les émissions de dette en recourant à la SGP, qui deviendrait l’unique structure émettrice de la dette des projets de Serm. La SGP dispose en effet d’une expérience solide en matière d’émission de dette pour financer les investissements du Grand Paris Express. Sa réputation auprès des marchés financiers permettrait ainsi aux collectivités d’avoir recours à des conditions de crédit plus favorables.

L’alinéa 36 renvoie à un décret en Conseil d’État les conditions dans lesquelles la SGP, ou ses filiales peuvent participer au financement des projets de Serm, individuellement ou de manière globale.

Les alinéas 33 à 35 procèdent à des coordinations légistiques.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

A.   les MODIFICATIONS APPORTÉES en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adopté deux amendements du rapporteur.

L’amendement COM-218 précise les conditions de la suppléance à la maîtrise d’ouvrage réalisée par la SGP à la demande d’une collectivité territoriale. Le texte initial du projet de loi prévoit que la SGP peut suppléer un maître d’ouvrage à sa demande, lorsque cette intervention permet la réalisation du projet de Serm dans les délais et le respect de la trajectoire prévue par la structure locale de gouvernance. Ce critère introduit ouvrirait le risque de constituer un critère fixe, soumis à l’interprétation du juge administratif en cas de contentieux. L’amendement du rapporteur prévoit de préciser que la SGP intervient dès lors que le maître d’ouvrage estime que cette suppléance est nécessaire. Cette nuance renforce par ailleurs le choix souverain des collectivités territoriales dans le recours à la SGP.

L’amendement COM-219 procède à une coordination légistique.

B.   les MODIFICATIONS APPORTÉES en séance

Deux amendements rédactionnels du rapporteur, n° 279 et n° 280 rect, ont été adoptés en séance publique.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD682 de la rapporteure, qui précise la présentation des missions confiées à la SGP dans le développement des Serm. Alors que la rédaction issue du Sénat mentionnait que la SGP contribue au développement des Serm « en participant à leur financement ou à leur coordination », l’amendement inverse l’ordre de ces deux missions afin de faire apparaître en premier lieu sa mission de coordination. Cette modification n’emporte aucune conséquence sur l’étendue des compétences confiées à la SGP mais vise à mieux refléter l’économie du dispositif issu de la loi Serm ainsi que l’intention du projet de loi. Elle souligne que la valeur ajoutée principale de la SGP réside dans son rôle de coordination des différents acteurs du projet – État, AOM, collectivités territoriales et maîtres d’ouvrage – tandis que sa participation au financement constitue une faculté complémentaire.

La commission a ensuite adopté l’amendement rédactionnel CD660 de la rapporteure.

*

*     *

(nouveau)
Organisation d’une conférence nationale de financement des Serm

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 11 bis prévoit l’organisation, avant le 31 décembre 2026, d’une conférence nationale consacrée au financement des Serm. Réunissant l’ensemble des acteurs concernés, cette conférence a pour objet d’identifier les moyens de financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement de ces services.

-
  Le droit existant

Le financement des Serm repose aujourd’hui sur une combinaison de ressources publiques issues de l’État, des collectivités territoriales, des AOM, ainsi que du recours à l’emprunt.

L’État a engagé une première participation financière dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) 2023-2027, en allouant 767 millions d’euros aux Serm. Toutefois, ces crédits demeurent insuffisants au regard des besoins de financement et ne permettent pas, à eux seuls, de garantir la soutenabilité des projets. La réalisation des Serm nécessite en effet des dépenses d’investissement estimées à plusieurs dizaines de milliards d’euros. Les travaux de la conférence « Ambition France Transports » estiment les seuls investissements nécessaires pour les infrastructures ferroviaires des projets labellisés à environ 25 milliards d’euros, pour un besoin global pouvant atteindre près de 40 milliards d’euros. À ces montants s’ajoutent l’aménagement de gares et de pôles d’échanges ainsi que les dépenses d’exploitation. Le rapport d’information de la commission des finances consacré au financement des Serm ([90]), mentionne à cet égard que les surcoûts d’exploitation liés à leur déploiement pourraient représenter entre 1 et 2 milliards d’euros supplémentaires par an pour les AOM.

Le financement des Serm demeure également marqué par une forte hétérogénéité territoriale. Les projets ne présentent ni le même niveau de maturité, ni les mêmes besoins d’investissement, ni les mêmes capacités contributives des acteurs locaux. Cette diversité rend difficile l’établissement d’un modèle financier unique applicable à l’ensemble des territoires.

La SGP a vocation à jouer un rôle croissant dans ce financement. La loi Serm de 2023 a étendu ses compétences au-delà du Grand Paris Express en lui permettant notamment de contribuer au financement des projets de Serm et de mobiliser sa capacité d’emprunt. Cette intervention doit toutefois être articulée avec les financements propres à chaque projet et ne constitue pas, à elle seule, une réponse globale à la question du financement.

-
  Le dispositif introduit par la commission

L’article 11 bis, issu de l’adoption par la commission des amendements identiques CD16 de M. Fabrice Roussel (SOC), CD75 de M. Nicolas Tryzna (DR) et CD136 de M. Édouard Bénard (GDR), prévoit l’organisation, avant le 31 décembre 2026, d’une conférence nationale de financement des Serm.

Cette conférence a pour objet d’examiner les solutions permettant d’assurer un financement pérenne des dépenses d’investissement et de fonctionnement relatives au déploiement des Serm.

Elle associerait l’ensemble des acteurs concernés par la réalisation et le financement de ces projets, notamment :

– l’État ;

– les conseils régionaux, conseils départementaux et conseils métropolitains ;

– les associations nationales représentant les collectivités territoriales et leurs groupements ;

– SNCF Réseau ;

– la SGP ;

– les entreprises et opérateurs publics de transport public routier et ferroviaire urbain et interurbain ;

– les associations nationales d’usagers des transports.

La rapporteure a émis un avis défavorable à ces amendements, considérant qu’une nouvelle conférence nationale dédiée aux Serm n’était pas nécessaire.

Elle a rappelé que la question du financement des Serm avait déjà été abordée dans le cadre de la conférence « Ambition France Transports », au sein de laquelle un atelier spécifique avait permis d’identifier plusieurs pistes de financement. Selon elle, organiser une nouvelle conférence reviendrait à engager un nouveau cycle de discussions sans apporter de réponse opérationnelle.

La rapporteure a également souligné que les projets de Serm présentent des niveaux de maturité et des besoins d’investissement très différents. Elle a donc privilégié une approche projet par projet, dans le cadre de la labellisation des Serm, afin d’identifier les besoins et les ressources propres à chaque territoire. Elle a enfin estimé que les discussions sur le financement avaient vocation à se poursuivre dans les cadres existants, notamment lors des prochains projets de loi de finances et des échanges entre l’État et les AOM.

*

*     *

Chapitre II
Financement des autorités organisatrices de la mobilité

Indexation des tarifs de transport public sur l’inflation
sauf décision contraire de l’autorité organisatrice de la mobilité

Supprimé par la commission

L’article 12 prévoit d’indexer automatiquement chaque année les tarifs de transport public sur l’inflation, sauf décision contraire de l’autorité organisatrice de la mobilité. L’indexation vise à augmenter la part des recettes tarifaires dans les dépenses de transport public, alors que cette part décroît continuellement depuis les années 1970.

-
  Le droit existant

A.   Les sources de financement du transport public

La tarification du transport public est une compétence décentralisée, qui relève exclusivement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Le code des transports détermine les principes généraux de tarification qui encadrent la compétence de l’AOM. L’article L. 1221-12 prévoit trois sources de financement du transport public : les usagers, les collectivités publiques et les « autres bénéficiaires publics et privés qui, sans être usagers des services en retirent un avantage direct ou indirect ». Cette troisième catégorie des financeurs regroupe, dans sa majorité, les entreprises soumises au versement mobilité (VM).

Le versement mobilité

Le versement mobilité (VM) est un impôt assis sur les revenus des salariés des entreprises d’au moins 11 salariés. Les AOM décident, ou non, de l’instaurer. Le montant de l’impôt est calculé en multipliant l’ensemble des rémunérations des salariés par le taux du versement. Les AOM définissent le taux du VM dans les limites définies par la loi. Hors Île-de-France, le taux peut être compris entre 0,55 % et 2 %, contre 1,6 % à 3,2 % en Île‑de-France.

Un versement mobilité additionnel peut aussi être institué par certains syndicats mixtes de transport. Son taux ne peut pas dépasser 0,50 %.

La loi de finances pour 2025 a introduit le versement mobilité régional et rural (VMRR) à destination des seules AOM de France hexagonale et de Corse, hors Île-de-France. Son taux est de 0,15 %.

En 2024, le rendement national du VM s’élève à 12,2 milliards d’euros. La Cour des comptes relève que son rendement dépend fortement de l’activité économique : « certaines AOM, comme l’IDF, Lyon, Toulouse, Nantes, Rennes, bénéficient d’un rendement compris entre 140 et 160 € par point de VM par habitant, alors que pour d’autres AOM, il est moitié moindre ».

rendement du versement mobilitÉ

Source : Groupement des autorités responsables de transport (Gart)

L’article L. 1221-5 du même code dispose que la politique tarifaire doit être définie pour obtenir la meilleure utilisation du système de transport, sur le plan économique et social.

L’article L. 1113-1 du même code prévoit enfin le principe d’une réduction tarifaire d’au moins 50 % sur les titres de transport pour les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures à un plafond défini par arrêté.

En 2019, la Cour des comptes estime les sources de financement des transports publics « inégales » ([91]), en raison de l’importante part du versement mobilité, qui s’élève quasiment à la moitié des ressources, tandis que les recettes tarifaires et les contributions publiques financent chacune environ un quart des dépenses.

les trois sources de financement des coûts totaux
(fonctionnement et investissement) des transports collectifs urbains,
par catÉgorie de territoire, en 2019

Source : Cour des comptes

B.   la part de l’usager dans le transport public baisse continuellement

Aujourd’hui, la part de l’usager dans le financement des transports publics est en baisse continuelle. Le rapport précité de la conférence « Ambition France Transports » note par exemple que le ratio de dépenses couvertes par les recettes tarifaires sur l’ensemble des transports publics urbains était de 70 % en 1975. Il a chuté à 52 % en 1990 pour n’atteindre que 28 % en 2022 ([92]).

Source : rapport de la conférence « Ambition France Transports »

Toutefois, les prix des abonnements en Île-de-France sont un contre-exemple à cette baisse. S’il avait été indexé sur l’inflation, le prix du pass Navigo aurait été égal à 77,3 euros, montant proche du prix effectif du pass en 2022, qui s’élevait à 75,2 euros.

prix du pass navigo en cas d’indexation sur l’inflation depuis 1975

Source : étude d’impact du projet de loi

En excluant l’Île-de-France, la part des recettes tarifaires dans le total des dépenses des vingt plus grandes AOM hors Île-de-France en 2022 est de 17 %. Ces chiffres situent la France en dessous de nombreux pays européens.

Part des recettes tarifaires dans le total des dÉpenses des 20 plus grandes AOM hors Île-de-France et dans d’autres pays europÉens en 2022

Source : rapport de la conférence « Ambition France Transports »

Cette part décroissante de la participation des usagers s’explique par la baisse des prix des abonnements de transports, qui ont en moyenne baissé de 19 % en euros constants entre 2013 et 2023 selon l’Union des transports publics et ferroviaires (UTPF), citée par le rapporteur du Sénat. De manière globale, depuis 2015, les tarifs des transports publics ont augmenté en moyenne de 1,1 % par an en France, alors que le niveau général des prix a augmenté de 1,84 % par an ([93]).

 Ce décalage s’explique par plusieurs facteurs. En premier lieu, les évolutions tarifaires ne sont pas proportionnelles à l’évolution des prix. La Cour des comptes, dans son rapport précité relatif à la tarification des transports collectifs urbains, relève ainsi que pour les 27 réseaux disposant de métro ou de tramway hors Île-de-France, le prix des tickets n’a été modifié que tous les quatre ans par les AOM englobant plus de 100 000 habitants, avec une hausse de 5 à 10 % en moyenne. En second lieu, le financement de l’exploitation des transports est fortement supporté par les entreprises plutôt que par les usagers, en raison du recours au versement mobilité.

Parmi les solutions pour augmenter la part des recettes tarifaires dans les ressources des AOM, l’indexation des tarifs de transport public a été identifiée comme une solution de consensus par la conférence « Ambition France Transports », qui en a fait une de ses propositions. Plusieurs pays européens et américains ont adopté ce mécanisme, tels que le Royaume-Uni, l’Italie, mais aussi les réseaux de New York et de Vancouver. En se basant sur une inflation annuelle de 1,1 %, l’étude d’impact souligne que l’indexation des tarifs permettrait de générer 111 millions d’euros de recettes supplémentaires au bout de dix ans pour les AOM hors Île-de-France.

L’indexation des prix des transports publics, un des leviers identifiés
par la conférence « Ambition France Transports »

Proposition n° 8 : Renforcer la contribution des usagers et des clients, en prenant en compte l’acceptabilité :

– augmenter progressivement la tarification des transports en commun tout en mobilisant la tarification solidaire ;

– mettre en place une taxe temporaire sur certains billets de transport (ex : TGV) ;

– élargir à d’autres collectivités les expérimentations en matière de mécanismes d’écocontribution territoriale sur les poids lourds et/ou mettre en place des majorations ciblées des péages poids lourds sur les autoroutes concédées qui font face à des congestions importantes ;

– mettre en place d’une trajectoire incitative à l’électrification des poids lourds, pour les entreprises d’une certaine taille.

Source : rapport de la conférence « Ambition France Transports »

L’indexation ne constitue pas une solution unique, et l’augmentation de la part des recettes tarifaires dans le total des dépenses des AOM résultera en partie d’autres avancées permettant de mieux adapter le prix du transport aux usagers : une tarification plus adaptée, déterminée à partir de critères de revenus réels et non de statut, pourrait dégager davantage de recettes tout en ciblant les publics prioritaires, comme le préconise la Fédération nationale des associations d’usagers de transports (Fnaut) en complément de l’indexation. Les usagers occasionnels « réguliers » des TER, qui payent un prix élevé en comparaison avec les abonnés, ce qui peut les détourner du train au profit de la voiture. Enfin, le déploiement des solutions de paiement par carte bancaire sans contact, aussi connues sous le terme d’open payment, permettra de simplifier l’accès aux titres de transport et de réduire les pertes de recettes entraînées par la fraude – 120 millions d’euros d’économies ont par exemple été générés par la mise en place de l’open payment sur le réseau londonien.

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 12 complète l’article L. 1221-5 du code des transports, qui définit la compétence de l’AOM dans la tarification du transport public, en prévoyant que les tarifs sont indexés, chaque année, sur le niveau général des prix. Ce niveau est défini sur la base d’un coefficient égal à l’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac.

Ce principe inscrit dans la loi préserve la liberté d’organisation de l’AOM, en prévoyant que cette disposition ne s’applique pas dans le cas où l’AOM prendrait une décision contraire.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le sénat

Le Sénat a adopté l’article 12 sans modification.

IV.   les travaux de la commission

La commission a supprimé l’article 12 à la suite de l’adoption de six amendements identiques de suppression – CD30 de M. Gérard Leseul (SOC), CD76 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), CD147 de M. Édouard Bénard (GDR), CD311 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP), CD489 de Mme Marie Pochon (EcoS) et CD542 de M. Pierre Meurin (RN).

Les députés favorables à la suppression ont principalement contesté le principe d’une hausse tarifaire automatique, considérant que la fixation des prix des transports publics devait demeurer une décision politique relevant pleinement des AOM. Ils ont notamment souligné que l’évolution des tarifs devait pouvoir tenir compte de la qualité du service rendu, des caractéristiques sociales du territoire et des objectifs de report modal. Ils ont également estimé qu’une indexation sur l’inflation risquait de faire peser davantage le financement des transports sur les usagers, alors même que le pouvoir d’achat des ménages est déjà fortement contraint. Pour plusieurs intervenants, le financement des transports collectifs ne saurait reposer prioritairement sur une augmentation mécanique des tarifs, mais doit s’appuyer sur une réflexion plus globale sur les ressources financières des AOM.

La rapporteure a émis un avis défavorable aux amendements de suppression de l’article 12. Elle a estimé que la suppression de l’article priverait les AOM d’un outil permettant de rééquilibrer progressivement le financement des transports publics. À ce titre, elle a rappelé que la part des recettes tarifaires dans la couverture des dépenses des transports collectifs est passée de 70 % en 1975 à 52 % en 1990, puis à 28,7 % en 2022, alors même que les besoins d’investissement des réseaux augmentent fortement. Elle a notamment souligné que, selon le Gart, 34 milliards d’euros d’investissements seront nécessaires entre 2025 et 2035 pour les vingt-cinq principales AOM locales.

La rapporteure a également insisté sur le fait que le dispositif proposé ne constituait pas une obligation d’augmentation automatique des tarifs, mais un mécanisme de référence auquel les autorités organisatrices pourraient déroger. Selon elle, cette faculté permettrait aux collectivités souhaitant maintenir des tarifs inchangés d’assumer politiquement ce choix, tout en offrant un cadre aux AOM qui souhaitent faire évoluer leurs recettes tarifaires sans devoir porter seules la responsabilité d’une hausse. Elle a par ailleurs considéré qu’une évolution maîtrisée des tarifs des transports publics ne serait pas de nature à remettre en cause l’objectif de report modal, compte tenu de l’écart persistant entre le coût des transports collectifs et celui de l’usage individuel de la voiture.

*

*     *

(nouveau)
Extension des conditions d’instauration du versement mobilité aux services de transport à la demande

Introduit par la commission

L’article 12 bis, introduit par la commission, permet aux AOM d’instaurer le versement mobilité lorsqu’elles organisent un service de transport à la demande.

-
  Le droit existant

Le versement mobilité constitue l’une des principales ressources affectées au financement des AOM. Prélevé auprès des employeurs publics et privés de onze salariés et plus, il permet aux collectivités compétentes de financer l’organisation des services de mobilité sur leur territoire.

En application de l’article L. 2333-66 du code général des collectivités territoriales, les AOM peuvent instituer le versement mobilité lorsqu’elles organisent un service régulier de transport public de personnes. Ce critère conditionne donc aujourd’hui l’accès à cette ressource fiscale : une collectivité qui a pris la compétence d’organisation de la mobilité mais qui ne met pas en place une ligne régulière de transport ne peut pas instituer le versement mobilité.

Définition du service régulier de transport public de personnes

Les services publics réguliers de transport routier de personnes sont des services collectifs offerts à la place, dont le ou les itinéraires, les points d’arrêt, les fréquences, les horaires et les tarifs sont fixés et publiés à l’avance (article R. 3111-2 du code des transports).

Cette condition répondait historiquement à une logique selon laquelle le versement mobilité devait financer un service collectif organisé et régulier bénéficiant directement aux déplacements domicile-travail des salariés.

II.   Le dispositif introduit par la commission

L’article 12 bis, issu de l’adoption de l’amendement CD157 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), modifie l’article L. 2333-66 du code général des collectivités territoriales afin d’élargir les conditions permettant aux AOM d’instituer le versement mobilité, en prévoyant que les AOM qui n’organisant pas de service régulier de transport public de personnes mais qui organisent un service de transport à la demande, pourront désormais lever cet impôt.

La rapporteure a émis un avis défavorable sur cet amendement, considérant que l’évolution du versement mobilité, qui constitue une disposition de nature fiscale, n’avait pas vocation à être traitée dans une loi relative aux transports, mais plutôt dans le cadre du projet de loi de finances, afin d’apprécier son impact global sur les prélèvements obligatoires et les équilibres budgétaires. Elle a enfin rappelé que certains dispositifs fiscaux récents n’étaient pas encore pleinement mobilisés. Elle a rappelé à ce titre que depuis la création du versement mobilité régional et rural par le projet de loi de finances pour 2025, seules huit AOM régionales ont levé cet impôt.

*

*     *

(nouveau)
Majoration du plafond du versement mobilité

Introduit par la commission

L’article 12 ter, introduit par la commission, prévoit de relever de 0,5 % les plafonds du versement mobilité pouvant être levé par les AOM. Ces plafonds peuvent être majorés de 0,15 % pour les AOM s’étant engagées à créer un Serm.

-
  LA majoration d’un demi-point du plafond du taux du versement mobilité

L’article 12 ter modifie l’article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales afin de relever de 0,5 % les plafonds du versement mobilité applicables aux différentes catégories d’AOM.

Le dispositif prévoit d’augmenter :

– de 0,55 % à 1,05 % le plafond applicable aux AOM comptant entre 10 000 et 100 000 habitants ;

– de 0,85 % à 1,35 % le plafond applicable aux AOM de 50 000 à 100 000 habitants disposant d’une infrastructure de transport collectif en site propre ;

– de 1 % à 1,50 % le plafond applicable aux AOM de plus de 100 000 habitants ;

– de 1,75 % à 2,25 % le plafond applicable aux AOM de plus de 100 000 habitants réalisant une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé ;

– de 0,55 % à 1,05 % le plafond applicable aux AOM de moins de 10 000 habitants comprenant une ou plusieurs communes touristiques.

Comme sur l’ensemble des amendements relatifs aux dispositions fiscales, la rapporteure a émis un avis défavorable sur cet amendement. Elle a rappelé que les évolutions du versement mobilité relèvent d’un débat fiscal plus large, qui doit être conduit dans le cadre des lois de finances et des lois de programmation.

II.   LA Majoration du versement mobilité pour les autorités organisatrices de la mobilité ayant planifié la création d’un Serm

La commission a également souhaité ouvrir la possibilité aux AOM s’étant engagées à réaliser un Serm de rehausser le plafond du versement mobilité. L’amendement CD152 de M. Gérard Leseul (SOC), adopté contre l’avis de la rapporteure, permet ainsi aux AOM ayant conclu une convention relative à la mise en place d’un Serm de majorer de 0,15 % leur taux de versement mobilité.

La rapporteure a rappelé son soutien au développement des Serm, mais a estimé que la création d’un avantage fiscal spécifique au profit des AOM engagées dans ces projets introduirait une différence de traitement entre territoires. Elle a notamment souligné que toutes les AOM n’ont pas vocation à développer un Serm et qu’une telle majoration pourrait créer un effet d’incitation artificiel, certaines collectivités pouvant être tentées de porter un projet principalement pour bénéficier d’une capacité fiscale supplémentaire.

*

*     *

(nouveau)
Modalités de transmission des données relatives au versement mobilité
aux autorités organisatrices par les organismes chargés du recouvrement

Introduit par la commission

L’article 12 quater, introduit par la commission, prévoit une transmission plus fréquente et automatique des données relatives au versement mobilité aux AOM afin d’améliorer le suivi du recouvrement et des recettes.

L’article 12 quater, issu de l’amendement CD454 de M. Peio Dufau (SOC), modifie les modalités de transmission des données relatives au versement mobilité aux AOM.

Le dispositif vise à sécuriser juridiquement les échanges de données entre les organismes chargés du recouvrement du versement mobilité – Urssaf, caisse nationale et caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (MSA) – et AOM. Il prévoit que les données actuellement transmises annuellement soient communiquées selon une périodicité plus régulière : mensuellement pour les données transmises par l’Urssaf Caisse nationale et trimestriellement pour celles transmises par la caisse centrale de la MSA, notamment pour les versements mobilité régional et rural recouvrés par cet organisme. L’amendement supprime également la condition selon laquelle les AOM doivent en faire la demande pour bénéficier de ces informations.

La rapporteure a émis un avis défavorable sur cet amendement. Elle a reconnu l’intérêt d’améliorer les échanges de données entre les organismes de recouvrement et les AOM, mais a estimé que le dispositif proposé relevait de modalités techniques de gestion du versement mobilité et présentait un caractère fiscal. À ce titre, elle a considéré qu’il n’avait pas vocation à figurer dans une loi cadre relative aux transports.

*

*     *

(nouveau)
Création d’une taxe additionnelle à la taxe de séjour au profit
des autorités organisatrices de la mobilité

Introduit par la commission

L’article 12 quinquies, introduit par la commission, crée une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour, pouvant être instaurée par les AOM afin de diversifier leur financement.

-
  le droit existant

La taxe de séjour constitue une imposition locale facultative destinée à financer les dépenses liées à l’accueil touristique. Elle peut être instituée par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de tourisme, dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales. Son produit est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique ou, dans les communes classées stations de tourisme, aux dépenses liées au développement touristique.

En Île-de-France, un mécanisme spécifique existe depuis la loi de finances pour 2024, qui a créé une taxe additionnelle de 200 % à la taxe de séjour au bénéfice d’Île-de-France Mobilités afin de contribuer au financement des mobilités franciliennes.

II.   Le dispositif introduit par la commission

L’amendement CD173 de M. Peio Dufau (SOC) instaure une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour et à la taxe de séjour forfaitaire au bénéfice des AOM. Cette taxe pourrait être instituée par les AOM locales et régionales. Elle serait établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe de séjour à laquelle elle s’ajoute. Son produit serait perçu par la commune ou l’EPCI et les sommes correspondantes seraient reversées à l’AOM bénéficiaire.

*

*     *

Chapitre III
Simplifier et améliorer l’offre de service pour les voyageurs

Modification de la composition du comité des partenaires
des autorités organisatrices de la mobilité et clarification de la gouvernance
et de l’information financière

Adopté par la commission avec modifications

L’article 13 modifie les règles relatives au comité des partenaires des autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

S’agissant de sa composition, l’article assouplit la représentation des employeurs au sein du comité afin de faciliter sa constitution, tout en maintenant une priorité aux organisations professionnelles.

S’agissant du financement des mobilités, il réintroduit la consultation obligatoire du comité avant toute évolution substantielle de la politique tarifaire et de l’offre de mobilité, consultation qui avait été supprimée en 2025. Le texte renforce également les obligations d’information financière des AOM, qui devront présenter un rapport annuel détaillant les recettes et dépenses liées à la compétence mobilité et précisant les sources de financement. Il ajuste enfin le seuil de population déclenchant cette obligation.

Au Sénat, la commission a adopté des amendements visant à préciser la représentation des employeurs et à renforcer l’information financière sur le versement mobilité. En séance publique, le comité des partenaires a été élargi à des représentants des personnes en situation de handicap et des professionnels de santé, avec voix consultative. Le Sénat a également introduit la publicité des travaux du comité des partenaires.

À l’Assemblée nationale, la commission a modifié la composition des comités des partenaires et complété le contenu du rapport prévu à l’article 13. Elle a également adopté plusieurs amendements rédactionnels.

-
  Le droit existant

A.   Le comité des partenaires, une instance de dialogue local des AOM

Créé par la LOM, le comité des partenaires vise à impliquer les usagers et entreprises dans la définition de l’offre locale de transport et dans la tarification. Le texte initial de la LOM prévoyait que chaque AOM devait consulter le comité des partenaires « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place ». L’article L. 1231-5 du code des transports prévoit que le comité doit être a minima composé :

– des représentants des organisations professionnelles d’employeurs, qui doivent représenter au moins 50 % des membres du comité ;

– des représentants des organisations syndicales de salariés ;

– des représentants des associations présentes sur le territoire ;

– d’habitants tirés au sort, depuis la loi dite « Climat et résilience » de 2021 ([94]).

Cette liste n’est pas limitative et peut être complétée pour mieux tenir compte des spécificités de chaque AOM.

Le comité des partenaires est une instance consultative ; il est saisi pour avis au moins deux fois par an par les AOM :

– sur le niveau de l’offre de transport ;

– avant toute évolution importante de l’offre, comme la suppression ou la création d’une ligne ;

– sur le financement de l’offre de mobilité et le niveau de contribution financière des employeurs dans le cadre du versement mobilité. Au-delà de la saisine semestrielle, toute instauration ou modulation du versement mobilité doit donner lieu à une consultation du comité ;

– sur la qualité de service et le niveau d’information des usagers.

Outre ces saisines obligatoires, le comité est consulté pour tout projet de mobilité structurant, comme la création des Serm.

Le comité peut aussi être saisi dans le cadre d’ateliers spécifiques ou thématiques permettant de mieux associer les citoyens à la définition de l’offre de transport urbain. La Métropole du Grand Nancy a ainsi défini son plan de décarbonation des mobilités à la suite d’une concertation menée en consultant le comité des partenaires. Le comité des partenaires d’IdFM est consulté avant chaque conseil d’administration pour émettre un avis sur les dossiers à l’ordre du jour.

B.   Un rôle d’information sur les mobilités

L’article L. 1231-8 du code des transports prévoit que les AOM doivent établir des « outils d’aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité. » Les AOM concernées par cette compétence sont celles dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou recoupant celles-ci, à l’exception des communautés de communes et à l’exception de la région lorsqu’elle exerce la compétence d’AOM. Les AOM couvertes par le champ de l’article L. 1231-8 doivent ainsi :

– recenser les modes de déplacements dans l’agglomération et dans son aire urbaine, en faisant apparaître les coûts pour l’usager et pour la collectivité ;

– instaurer un service d’information, consacré à l’ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l’intention des usagers, en concertation avec l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transport.

II.   Les dispositions du projet de loi

A.   Les modifications relatives au comité des partenaires

L’article 13 du projet de loi modifie la composition du comité des partenaires, en prévoyant que les représentants des employeurs ne sont pas exclusivement des représentants des organisations patronales. La rédaction actuelle de l’article L. 1231-5 du code des transports prévoit que 50 % des sièges doivent être attribués à des représentants d’organisations patronales. Comme le mentionnent l’étude d’impact du projet de loi et le Gart, cette disposition fragilise la constitution du comité dans les petites AOM. Une formulation plus souple de la part des représentants d’entreprises pourrait permettre de représenter des employeurs qui ne sont pas membre d’une organisation représentative, mais qui emploient un grand nombre de salariés à l’échelle de l’AOM et qui, de ce fait, constituent les entreprises les plus contributives au versement mobilité.

Le texte prévoit également que le comité doit être saisi avant toute réforme tarifaire substantielle. Cette mention était déjà présente dans le texte de la LOM qui prévoyait que le comité était consulté « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place. » Cette disposition a toutefois été supprimée par la loi de finances pour 2025 qui a modifié l’article L. 1231-5 du code des transports. L’article 13 prévoit donc de rétablir la rédaction issue de la LOM obligeant l’AOM à consulter le comité non pas uniquement après, mais avant toute réforme tarifaire.

B.   Les Modifications relatives à l’information financière

Le texte prévoit enfin de mieux documenter le modèle économique des AOM. L’article 13 prévoit ainsi, pour les AOM de plus de 100 000 habitants, de remplacer le « compte relatif aux déplacements » prévu à l’article L. 1231-8 par un rapport, remis chaque année au comité des partenaires, sur les moyens et ressources dévolus à la mise en œuvre de la compétence mobilité. Le rapport doit notamment présenter les recettes fiscales et tarifaires ainsi que les dépenses de fonctionnement et d’investissement destinées au financement des services de transport et de toute action relevant de la compétence d’autorité organisatrice. Cette obligation complète les obligations en vigueur d’information du comité des partenaires : les AOM doivent déjà lui transmettre le taux de couverture des dépenses d’exploitation par les recettes tarifaires et le niveau de participation des employeurs dans le versement mobilité. Le rapport permet de mieux décomposer le financement des mobilités en rendant possible de :

– distinguer les dépenses de fonctionnement et d’investissement ;

– distinguer les recettes tarifaires et le versement mobilité.

L’article 13 modifie également le calcul du seuil de 100 000 habitants à partir duquel l’AOM doit produire le rapport précité. L’article L. 1238-1 du code des transports prend en compte la population de l’agglomération de l’AOM. L’article 13 y substitue la population du ressort territorial de l’AOM, qui est utilisée pour définir le taux maximal du versement mobilité. Cette harmonisation permet, comme le mentionne l’étude d’impact, de simplifier le travail des services chargés de contrôler l’application de la loi, et de mieux faire correspondre les obligations et les moyens, en étendant cette obligation à toutes les AOM qui peuvent lever le versement mobilité au taux le plus élevé, hors Île-de-France.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le sénat

A.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

L’article 13 a été adopté avec les modifications issues de l’adoption de quatre amendements.

L’amendement COM-221 du rapporteur précise les modalités de représentation des employeurs au sein du comité des partenaires. Alors que le texte initial élargissait la composition de cette instance à des représentants des employeurs sans exiger qu’ils soient issus d’organisations professionnelles, l’amendement rétablit une priorité en faveur des représentants des organisations professionnelles d’employeurs. L’inclusion d’autres représentants des employeurs demeure possible, mais uniquement à titre subsidiaire, lorsqu’il n’est pas possible de désigner des représentants issus de ces organisations.

Deux amendements identiques COM-220 du rapporteur et COM-147 de M. David Margueritte (LR) suppriment l’obligation de présenter au comité des partenaires une évaluation a posteriori des effets socio-économiques des réformes tarifaires substantielles dans un délai de trois ans. Leurs auteurs estiment, comme le partage Régions de France, que cette exigence est redondante avec le rapport annuel que les AOM doivent déjà établir sur les moyens et ressources consacrés à leur politique de mobilité, prévu à l’alinéa 12 de l’article 13.

Enfin, l’amendement COM-73 de M. Olivier Jacquin et plusieurs sénateurs du groupe SER, complète le contenu du rapport annuel que les AOM doivent établir sur leurs moyens et ressources. Il prévoit que ce rapport distingue la part du versement mobilité acquittée par les employeurs privés de celle versée par les employeurs publics. Cet amendement est inspiré d’une recommandation formulée par le Conseil économique, social et environnemental (Cese) dans son avis sur le projet de loi.

B.   les modifications apportées en séance

L’amendement n° 54 de Mme Michelle Gréaume et plusieurs membres du groupe CRCE-K, adopté avec un double avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, élargit la composition du comité des partenaires en prévoyant la participation, avec voix consultative, d’au moins un représentant des personnes en situation de handicap ou à mobilité réduite ainsi que d’au moins un représentant des professionnels de santé.

L’amendement n° 127 rect. bis de Mme Audrey Bélim et M. Olivier Jacquin (SER), adopté avec l’avis favorable du rapporteur et défavorable du Gouvernement, prévoit que les avis et recommandations du comité des partenaires sont rendus publics.

L’amendement n° 282 du rapporteur (LR) procède à une précision légistique.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD59 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui prévoit d’intégrer aux comités des partenaires un représentant des associations d’usagers du vélo présentes sur le territoire. La rapporteure a initialement émis des réserves sur cette proposition, considérant que le droit existant prévoit déjà la représentation des associations d’usagers au sein des comités des partenaires et qu’il pourrait être difficile de garantir la présence d’un représentant d’associations cyclistes dans chaque territoire. Elle a toutefois reconnu l’intérêt de mieux intégrer les enjeux liés au vélo dans les instances de concertation des AOM et s’en est remise à la sagesse de la commission.

Les amendements identiques CD182 de Mme Sandrine Le Feur (EPR), CD509 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (LFI-NFP) et CD155 de M. Gérard Leseul (SOC), adoptés par la commission, complètent le rapport prévu à l’article 13 en prévoyant qu’il comporte également des indicateurs d’efficience économique et de report modal générés par la mise en œuvre de la compétence d’organisation de la mobilité. Le détail de ces indicateurs sera précisé par décret. La rapporteure a émis un avis favorable, considérant que cette disposition ne conduisait pas à créer une nouvelle obligation de rapport, mais permettait simplement d’en enrichir le contenu afin de dépasser une approche exclusivement comptable du financement des mobilités.

La commission a également adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure – CD662, CD663, CD665 et CD667.

*

*     *

Conventions entre autorités organisatrices de la mobilité et États limitrophes pour l’organisation de services publics transfrontaliers de transport
de personnes

Adopté par la commission sans modification

L’article 14 autorise les autorités organisatrices de la mobilité à conclure des conventions avec des États limitrophes pour l’organisation et la coordination de services publics de transport transfrontaliers. Ces conventions demeurent soumises à l’autorisation préalable du représentant de l’État, et doivent être dénoncées à la demande de l’État lorsqu’elles deviennent contraires aux engagements internationaux de la France.

-
  Le droit existant

A.   Un cadre juridique restrictif pour la conclusion de conventions transfrontalières en matière de transport

1.   En raison de la compétence de l’État en matière de relations internationales, le droit en vigueur restreint fortement les possibilités de conventionnement entre collectivités territoriales et États limitrophes

L’organisation des services publics de transport transfrontalier de personnes s’inscrit dans le cadre défini par le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route ([95]), dit « règlement OSP ». Son article premier dispose que « sous réserve de l’accord des autorités compétentes des États membres sur le territoire desquels les services sont fournis, les obligations de service public peuvent concerner des services publics de transport au niveau transfrontalier, y compris ceux qui couvrent des besoins de transport au niveau local et régional ».

En droit interne, l’organisation du service public de transport transfrontalier de personnes relève de la compétence des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) en matière d’organisation des services réguliers de transport public de personnes mentionnée à l’article L. 1231‑1‑1 du code des transports. Les AOM peuvent ainsi organiser et financer des services de transport dépassant les frontières nationales lorsque ceux-ci répondent aux besoins de déplacement de leur ressort territorial.

Pour instaurer des services publics de transport transfrontalier, les AOM peuvent d’ores et déjà conclure des conventions de coopération avec les AOM locales étrangères ou participer à des groupements locaux de coopération transfrontalière. Les AOM françaises peuvent ainsi coopérer avec des Länder allemands, des communautés autonomes espagnoles, des régions italiennes ou encore certaines régions belges compétentes pour l’organisation des transports publics.

2.   Une faculté restreinte aux relations entre autorités locales compétentes

Si les AOM françaises peuvent conclure des conventions avec des collectivités étrangères compétentes en matière de transport, cette faculté demeure limitée aux relations entre collectivités territoriales. Il n’est pas possible de conclure une convention entre, d’une part, une AOM locale, et d’autre part, un État limitrophe.

Cette limitation résulte des articles 52 et 53 de la Constitution en vertu desquels la négociation et la ratification des traités et accords internationaux relèvent de la compétence respective du Président de la République et du Gouvernement. Les collectivités territoriales ne peuvent dès lors entretenir de relations conventionnelles avec des États étrangers que dans les cas expressément prévus par la loi.

Dans le domaine des transports, plusieurs États limitrophes de la France ont conservé au niveau national tout ou partie des compétences relatives à l’organisation des services publics de transport transfrontaliers. Tel est notamment le cas du Luxembourg, de la Suisse, de la Principauté de Monaco et, pour certains services, de la Belgique ou de l’Italie. Dans ce contexte, l’absence de conventionnement direct entre une collectivité et un État étranger limite les capacités de coopération des AOM françaises avec leurs homologues des pays limitrophes dont la compétence relève de l’État.

3.   Des dérogations progressivement introduites dans la loi

L’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit un principe d’interdiction des conventions entre collectivités territoriales et États étrangers. Plusieurs dérogations ont toutefois été introduites à partir de 2008 pour répondre aux besoins des usagers des services publics de transport transfrontalier.

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 1115-5 prévoit ainsi qu’« une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un État étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu’il s’agit d’un accord destiné à permettre la création d’un groupement européen de coopération territoriale, d’un groupement eurorégional de coopération ou d’un groupement local de coopération transfrontalière ».

Par ailleurs, sous réserve d’une autorisation préalable du représentant de l’État, des conventions peuvent être conclues lorsqu’elles mettent en œuvre un accord international préalablement approuvé par l’État, lorsqu’elles assurent l’exécution d’un programme de coopération régionale placé sous l’égide d’une organisation internationale à laquelle la France participe, ou encore lorsqu’elles ont pour objet la création d’un groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale.

B.   Un cadre juridique insuffisamment adapté aux besoins opérationnels des collectivités et des usagers

Malgré les assouplissements successifs apportés à l’article L. 1115-5 du CGCT, le cadre juridique applicable demeure peu adapté aux besoins des AOM confrontées à l’organisation de services publics de transport transfrontaliers. Les dérogations actuellement prévues reposent en effet sur l’existence préalable d’un accord international approuvé par l’État ou sur la création d’une structure dédiée de coopération transfrontalière. Ces mécanismes apparaissent disproportionnés au regard de projets de coopération portant sur des services de transport, tels que prolongement d’une ligne de transport de quelques kilomètres au-delà de la frontière, la tarification commune ou le partage des infrastructures.

Cette situation est d’autant plus singulière que l’État français n’intervient pas directement dans l’organisation des services publics locaux de transport de personnes, qui relèvent de la compétence exercée par les AOM. Dès lors, les collectivités concernées peuvent se trouver dépendantes de procédures impliquant l’État alors même qu’il n’en possède pas la compétence.

L’exemple de la liaison ferroviaire reliant Grasse, Cannes, Nice, Monaco, Menton et Vintimille illustre les limites du cadre actuel. Depuis décembre 2024, l’exploitation de cette ligne est assurée par SNCF Voyageurs Sud Azur dans le cadre d’un contrat de service public conclu avec la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Faute de pouvoir conclure directement une convention avec la Principauté de Monaco ou avec l’État italien, compétents pour l’organisation des transports sur leur territoire respectif, la coopération a dû être organisée par l’intermédiaire de l’opérateur ferroviaire. Si cette solution permet d’assurer la continuité du service, elle ne constitue pas un cadre juridique permettant aux autorités publiques concernées de définir conjointement les modalités d’organisation du service transfrontalier.

Ainsi, le droit en vigueur ne permet pas aux autorités organisatrices françaises et aux États voisins compétents en matière de transport de disposer d’un instrument conventionnel simple et adapté à l’organisation de services publics transfrontaliers. Cette situation est susceptible de ralentir la mise en œuvre de projets répondant pourtant à des besoins de mobilité quotidiens dans les territoires frontaliers.

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 14 vise à compléter l’article L. 1115-5 du CGCT afin de créer une nouvelle dérogation à l’interdiction des conventions entre les collectivités territoriales françaises et les États étrangers.

À cette fin, il autorise une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales compétent en matière de mobilité à conclure directement avec un État limitrophe une convention portant sur l’organisation et la coordination transfrontalières de services publics de transport de personnes mentionnés à l’article L. 1221-1 du code des transports.

Cette faculté est strictement encadrée. D’une part, elle ne concerne que les services publics de transport relevant de la compétence de la collectivité ou du groupement concerné. D’autre part, la signature de la convention demeure soumise à une autorisation préalable du représentant de l’État.

L’article prévoit également que la convention devra être dénoncée par la collectivité territoriale ou le groupement concerné à la demande de l’État lorsque celui-ci estime qu’elle est devenue contraire aux engagements internationaux de la France. Cette garantie, introduite à la suite de l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi, préserve la compétence de l’État en matière de politique étrangère tout en permettant aux collectivités territoriales de disposer d’un outil de coopération adapté à l’exercice de leurs compétences.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

L’article 14 a été adopté sans modification par le Sénat.

IV.   les travaux de la commission

L’article 14 a été adopté sans modification par la commission.

*

*     *

Conventions de coopération entre autorités organisatrices de la mobilité
pour l’organisation commune des services de mobilité

Adopté par la commission avec modifications

Introduit en séance publique au Sénat, l’article 14 bis crée un cadre juridique permettant aux AOM et à la région de conclure des conventions de coopération pour organiser conjointement un ou plusieurs services de mobilité. Le dispositif entend ainsi sécuriser juridiquement les coopérations existantes, faciliter la mutualisation des moyens et offrir une alternative souple aux mécanismes de délégation de compétence ou de création de structures communes.

La commission a adopté un amendement portant rédaction globale de l’article 14 bis afin de permettre aux AOM limitrophes d’organiser conjointement des services de mobilité interterritoriaux non structurants, sans délégation systématique de compétences de la région. L’article 14 bis ainsi modifié maintient toutefois un droit d’opposition de la région, qui peut s’opposer à la convention dans un délai de deux mois si elle porte atteinte à ses compétences.

-
  Le droit existant

A.   La compétence d’organisation de la mobilité est exercée par les autorités organisatrices de la mobilité dans leur ressort territorial

Depuis la LOM, l’ensemble du territoire national est couvert par des AOM, chargées d’organiser les services de mobilité répondant aux besoins des habitants. En application de l’article L. 1231-1 du code des transports, ont la qualité d’AOM les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes ayant pris la compétence mobilité, la métropole de Lyon, ainsi que certains syndicats mixtes, pôles métropolitains et pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) auxquels cette compétence a été transférée.

Depuis le 1er juillet 2021, les communes n’exercent plus, en principe, la compétence d’organisation de la mobilité. Lorsque les communes membres d’une communauté de communes n’ont pas transféré cette compétence à leur établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dans les conditions prévues par la LOM, la région l’exerce de plein droit sur le territoire concerné. La région devient alors l’AOM compétente sur le territoire de ces communes.

calendrier du transfert de la compÉtence d’AOM
aux communautÉs de communes

Source : Cerema

L’exercice de la compétence mobilité est défini à l’article L. 1231-1-1 du code des transports. Le I de l’article définit des compétences exclusives et obligatoires. Le II détaille les compétences dont les AOM peuvent se saisir, sans obligation.

Les AOM locales, ainsi que la région quand elle en exerce la compétence, sont compétentes pour organiser :

– des services réguliers de transport public de personnes ;

– des services à la demande de transport public de personnes ;

– des services de transport scolaire ;

– des services relatifs aux mobilités actives ou contribuer à leur développement ;

– des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer au développement de ces usages ;

– des services de mobilité solidaire, contribuer au développement de tels services ou verser des aides individuelles à la mobilité, afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.

En complément de ces compétences obligatoires, les AOM peuvent exercer les compétences suivantes :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants ;

– organiser ou contribuer au développement des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et les nuisances affectant l’environnement.

B.   Les autorités organisatrices de la mobilité exercent leurs compétences dans les limites de leur ressort territorial

L’article L. 1231-1-1 du code des transports prévoit que chaque AOM exerce ses compétences dans son ressort territorial, lequel correspond au périmètre de la collectivité ou du groupement qui détient la compétence mobilité.

Les services de mobilité organisés par une AOM ont ainsi vocation à être intégralement situés dans le périmètre de ce ressort territorial. En l’état du droit, tout projet de transport excédant le ressort territorial d’une AOM relève de la compétence de la région en tant qu « autorité organisatrice de la mobilité régionale », aux termes de l’article L. 1231-3 du code des transports.

Cette répartition des compétences répond à une logique de cohérence territoriale. Elle peut toutefois se révéler peu adaptée à certains bassins de vie ou bassins de mobilité, dans lesquels les déplacements quotidiens des usagers s’effectuent fréquemment entre plusieurs ressorts territoriaux distincts relevant de plusieurs AOM.

C.   Les autorités organisatrices de la mobilité disposent déjà de plusieurs outils de coopération

Le code des transports prévoit plusieurs mécanismes permettant aux AOM de coordonner leur action ou d’exercer certaines missions en commun.

En premier lieu, la LOM a institué les contrats opérationnels de mobilité prévus par l’article L. 1215-2 du code des transports. Conclus à l’échelle des bassins de mobilité entre la région et les AOM, ces contrats visent à définir les modalités de l’action commune des AOM, en vertu du rôle de chef de file tenu par les régions sur la mobilité.

En deuxième lieu, la région peut déléguer tout ou partie de ses compétences à une collectivité territoriale ou une AOM en application de l’article L. 1231-4 du code des transports. Cette délégation s’opère par convention.

En troisième lieu, les AOM peuvent mutualiser certaines missions au sein d’un syndicat mixte, en vertu de l’article L. 1231-11 du code des transports, lequel devient alors lui-même autorité organisatrice de la mobilité sur son périmètre.

En revanche, le droit en vigueur ne prévoit pas de cadre général permettant à plusieurs AOM de conclure directement entre elles une convention destinée à organiser conjointement un ou plusieurs services de mobilité desservant leurs ressorts territoriaux respectifs.

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

Introduit en séance publique au Sénat par l’adoption de l’amendement n° 103 rect. ter de M. Simon Uzenat et plusieurs membres du groupe SER avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’article 14 bis crée un nouvel article L. 1231-6 au sein du code des transports, afin de permettre aux AOM d’organiser conjointement un ou plusieurs services de mobilité desservant leurs ressorts territoriaux respectifs au moyen d’une convention de coopération.

Afin d’assurer la cohérence de l’organisation des mobilités et en vertu de la compétence régionale en matière de mobilité, l’alinéa 3 de l’article 14 bis dispose que la région est obligatoirement partie à la convention. L’alinéa 6 précise en outre qu’une AOM régionale peut conclure directement une telle convention avec une AOM locale.

Les alinéas 4 et 5 précisent le contenu de ces conventions, qui doivent être conclues en vue d’atteindre des objectifs communs et répondre à des considérations d’intérêt général. Les conventions doivent définir les services concernés, fixer leur durée et les modalités de leur renouvellement, préciser le cadre financier de la coopération ainsi que ses moyens de fonctionnement et, le cas échéant, prévoir les conditions d’une résiliation anticipée.

La convention prévue par l’article 14 bis ne nécessite ni transfert de compétence, ni création d’une structure administrative supplémentaire. Il vise ainsi à faciliter la mutualisation des moyens entre autorités organisatrices et à fournir une base légale à des pratiques de coopération déjà mises en œuvre sur certains territoires. Le rapporteur du Sénat a en effet a souligné, lors de la discussion de l’amendement, que les bassins de vie ne correspondent pas toujours aux limites territoriales des AOM et que le dispositif proposé répondait à la demande des élus locaux de pouvoir organiser les mobilités à une échelle plus adaptée aux déplacements quotidiens des usagers.

III.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD468 de M. Peio Dufau (SOC), qui réécrit l’article 14 bis afin de créer un cadre spécifique de coopération entre AOM locales pour l’organisation de services de mobilité interterritoriaux ne présentant pas de caractère structurant à l’échelle régionale.

L’amendement vise à faciliter les coopérations entre AOM limitrophes, en leur permettant d’organiser conjointement certains services de mobilité franchissant leurs limites territoriales sans recourir systématiquement à une délégation de compétence de la région. Il encadre toutefois cette faculté en prévoyant que les services concernés ne doivent pas porter atteinte aux compétences propres de la région, notamment en ne concurrençant pas un service régional existant ou programmé. Le dispositif maintient un rôle de contrôle de la région, à laquelle la convention conclue entre les AOM doit être transmise. La région dispose d’un délai de deux mois pour formuler une opposition motivée lorsqu’elle estime que les conditions prévues par l’article ne sont pas remplies. À défaut d’opposition dans ce délai, la convention est réputée approuvée.

La rapporteure a rappelé son attachement au rôle de chef de file de la région en matière de mobilités, qui garantit la cohérence de l’organisation des services à l’échelle régionale. Elle a néanmoins reconnu que les auditions avaient mis en évidence des difficultés concrètes rencontrées par les AOM limitrophes, notamment dans les territoires transfrontaliers, où les besoins de mobilité du quotidien peuvent nécessiter des coopérations plus souples. Elle s’en est donc remise à la sagesse de la commission.

*

*     *

Compétence des autorités organisatrices de la mobilité
dans la planification et la création des gares routières

Adopté par la commission avec modifications

L’article 15 confie aux AOM la compétence de planification et de réalisation de gares routières et aménagements de transport routier destinés à accueillir des services librement organisés (SLO).

L’article prévoit que les plans de mobilité élaborés par les AOM devront comprendre un volet relatif à ces capacités d’accueil dans les gares routières et autres aménagements de transport routier, en tenant compte de l’évolution de l’offre de SLO.

L’article impose également aux AOM de plus de 200 000 habitants de garantir au 1er janvier 2032 l’existence d’au moins une gare routière ou d’un aménagement équivalent, selon des critères définis par décret en Conseil d’État.

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a complété l’article par une nouvelle section relative à la gouvernance des gares routières, en créant des comités de concertation associant l’ensemble des parties prenantes et encadrant les conditions de fermeture des gares routières. Le contenu des obligations relatives aux gares routières a enfin été précisé, pour encadrer davantage les obligations de qualité et de services en gare requis, après avis de l’Autorité de régulation des transports (ART). La commission a également introduit un volet relatif à la mobilité solidaire, durable et inclusive dans les plans de mobilité.

En séance publique, le Sénat a complété la liste des facteurs d’isolement pris en compte par le volet relatif à la mobilité solidaire intégré aux plans de mobilité.

La commission a complété le contenu des plans de mobilité en y intégrant explicitement les services de location de vélos proposés par les AOM. À l’initiative de la rapporteure, la commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels.

-
  Le droit existant

A.   Le transport interurbain routier de voyageurs, secteur libéralisé depuis 2016

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a libéralisé le transport interurbain de voyageurs par autocar. Jusqu’alors, ce marché demeurait fortement encadré et les liaisons commerciales régulières étaient limitées, hormis certaines dessertes réalisées dans le cadre de services internationaux ou conventionnés.

Pour les liaisons de moins de 100 kilomètres, un mécanisme de régulation a été maintenu afin de protéger l’équilibre économique des services publics conventionnés existants, notamment les TER, les trains d’équilibre du territoire (TET) et les services routiers conventionnés. En revanche, les liaisons dont la distance entre deux arrêts excède 100 kilomètres ne font l’objet d’aucun conventionnement avec une AOM et sont ouvertes à des opérateurs privés proposant des SLO. Cette offre s’adresse surtout à une clientèle jeune et à revenus modestes, sensible au prix davantage qu’au temps de parcours. Les autocars ont ainsi proposé des tarifs souvent inférieurs à ceux du rail, en particulier sur les liaisons longue distance interurbaines ou pour les villes moins bien desservies par le réseau ferroviaire.

La loi a également renforcé les compétences de l’ART, chargée d’instruire les demandes relatives aux liaisons courtes, de contrôler leurs effets sur les services publics et d’assurer un suivi du développement du marché. L’ouverture à la concurrence a conduit à l’arrivée rapide de plusieurs opérateurs nationaux, parmi lesquels Ouibus (devenu BlablaCar Bus), FlixBus ou Isilines. Après une phase de forte concurrence, le marché s’est progressivement concentré autour d’un nombre plus limité d’acteurs : le marché est aujourd’hui concentré autour de l’entreprise FlixBus ; BlablaCar Bus ayant annoncé en avril 2026 arrêter son activité de transport de longue distance par autocar. L’ART ([96])  note que le retrait de BlablaCar Bus pourra occasionner une « nouvelle consolidation » du marché, mais que l’opérateur dominant, FlixBus, demeure « toutefois susceptible d’être limité par la concurrence des autres modes de transport ainsi que par la possibilité d’entrée de nouveaux acteurs ».

Le transport par autocar SLO est devenu un mode de transport identifié par les usagers. Dès la fin de l’année 2016, plus de cinq millions de voyageurs avaient emprunté les lignes longue distance d’autocars SLO ([97]). En 2025, le nombre de liaisons de SLO progresse de 12 % et dépasse largement le niveau de 2019. Le nombre de passagers transportés augmente également : le trafic atteint 16,9 millions de passagers transportés en 2025, soit une augmentation de 4 % sur un an et de 20 % par rapport à 2019. Depuis l’ouverture du marché, 112 millions de passagers ont voyagé via ces liaisons, parmi lesquels 20 millions n’auraient pas voyagé sans l’autocar.

nombre de passagers transportÉs par les autocars SLO (en millions)

Source : ART sur la base des données fournies par les opérateurs de SLO

Pour accueillir l’afflux d’offre d’autocars, l’ordonnance du 29 janvier 2016 ([98]) établit le premier cadre juridique applicable aux gares routières et aménagements destinés à accueillir les autocars SLO, regroupés dans la catégorie des « aménagements de transport public routier de voyageurs » (ATR).

L’ordonnance vise à créer les conditions permettant de garantir un accès transparent, objectif et non discriminatoire aux ATR pour tous les opérateurs SLO. L’ordonnance crée ainsi plusieurs obligations incombant à leurs exploitants ([99]). L’ART est chargée de s’assurer de la bonne application de ces dispositions : elle bénéficie à ce titre d’un pouvoir de contrôle, de sanction et de règlement des différends.

Il convient de noter que les exploitants de gares routières et d’aménagements exclusivement destinés au transport conventionné ne sont pas concernés par ces obligations. La régulation ne vise ainsi pas le transport relevant du service public, mais les aménagements qui font l’objet d’une demande de desserte par un SLO. L’ART résume le champ d’application de l’article L. 3114-4 du code des transports par le schéma ci-après.

pÉrimÈtre des gares routiÈres rÉgulÉes

Source : ART

Les ATR régulés doivent répondre à plusieurs obligations mentionnées aux articles L. 3114-1 à L. 3114-15 du code des transports :

En premier lieu, l’exploitant doit déclarer à l’ART l’aménagement qu’il exploite afin de l’intégrer à un registre public prévu à l’article L. 3114-3. Ce registre doit permettre d’accéder aux informations pertinentes sur ces aménagements et renseigner l’identité de l’exploitant, les règles d’accès et les conditions dans lesquelles les entreprises de transport public routier peuvent demander à y avoir accès. Depuis sa dernière mise à jour le 31 décembre 2024, le registre recense 342 gares et aménagements routiers. Le registre est publié sur le site de l’ART, sous forme de tableur Excel et de carte interactive.

Les règles d’accès à l’aménagement doivent être publiées sur le site internet de l’exploitant, et doivent être objectives, transparentes et non-discriminatoires. Le contenu exhaustif des règles n’est pas défini par la loi, mais elles doivent a minima comprendre les éventuels tarifs et horaires pour la prise en charge et la dépose de passagers ainsi que, le cas échéant, pour l’utilisation de services en gare. Les règles publiées doivent également détailler une procédure publique permettant l’allocation des capacités non utilisées aux entreprises susceptibles d’être intéressées. L’Agence des mobilités de la métropole du Grand Lyon publie par exemple les informations relatives à la gare routière de Lyon Gerland sur son site internet. Le site mentionne ainsi le nombre de quais et la tarification des occupations temporaires des quais et gares routières (« toucher de quai »). Le règlement d’exploitation, disponible au téléchargement, détaille les règles d’accès à la gare. Toute demande d’accès par une entreprise proposant des SLO doit recevoir une réponse dans un délai d’un mois. Tout refus d’accès doit être motivé.

L’exploitant d’une gare routière doit établir une comptabilité de l’aménagement, distincte de ses autres activités. Depuis la décision de l’ART n° 2020-007 du 23 janvier 2020, l’exploitant doit également transmettre à l’ART, annuellement, des informations « fiables, précises et détaillées » relatives aux aménagements d’accueil de services routiers qu’il exploite, sur les caractéristiques des aménagements, leur gestion financière et leur fréquentation. La décision précitée détaille un questionnaire auquel doivent répondre les exploitants.

L’ART peut également prescrire des obligations à tout exploitant d’aménagements « exerçant une influence significative sur un marché du secteur des transports de personne » ([100]). L’ART peut ainsi obliger un exploitant à réviser ses règles d’accès, à prendre des mesures d’amélioration de l’exploitation de l’aménagement afin de permettre l’utilisation maximale de ses capacités, à faire cesser les pratiques qui visent à entraver l’accès d’une ou plusieurs entreprises assurant des SLO, ou encore à proposer une solution de substitution en cas de saturation.

L’ART dispose d’un pouvoir de sanction en cas de manquement aux dispositions du code des transports ou des décisions du régulateur. L’ART peut également être saisie par tout fournisseur de service dès lors qu’il s’estime lésé par un traitement inéquitable dans l’accès aux aménagements routiers. Elle dispose à ce titre d’un pouvoir de règlement des différends par décision susceptible de recours devant la Cour d’appel de Paris.

Dans un souci d’information des fournisseurs de services, des exploitants et des usagers, l’ART publie un rapport annuel sur le marché du transport par autocar et les gares routières.

B.   Des lacunes identifiées et dommageables pour les usagers comme pour les entreprises de transport public routier

1.   L’absence de définition légale d’une gare routière, facteur d’une qualité de service disparate pour les usagers

Le régime juridique créé par l’ordonnance de 2016 s’applique indistinctement aux aménagements de transport routier, sans définir ce qu’est une gare routière. L’article L. 3114-1 du code des transports mentionne en effet que le régime s’applique aux « aménagements accessibles au public, qu’ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier ». Le code des transports ne donne donc aucune définition légale d’une gare routière, ni d’un aménagement de transport routier.

Mentionnée par l’étude d’impact du projet de loi, la typologie réalisée par l’ART, dans son guide destiné aux exploitants publié en 2021, d’un aménagement de transport routier opère une distinction bienvenue entre plusieurs types d’aménagement, et définit la gare routière comme un aménagement équipé d’un bâtiment destiné à l’accueil des voyageurs. Cette précision d’ordre méthodologique à destination des exploitants, n’a toutefois aucune valeur légale ou réglementaire.

Typologie des aménagements de transport routier

Source : ART

L’absence de définition fragilise d’emblée les bases sur lesquelles les exploitants peuvent travailler à l’établissement de standards communs, et conduit à constater une forte diversité d’équipements pouvant être qualifiés de gare routière, comme le mentionne l’IGEDD : « la conséquence de cette situation est l’indétermination qui s’attache au vocable « gares routières » qui, en l’absence de définition juridique précise recouvre en fait des infrastructures très différentes du quai de trottoir aménagé et partagé aux aménagements ouverts ou fermés dévolus spécifiquement à cet objet, plus ou moins articulés avec d’autres modes de transport et pouvant être couplés avec les gares ferroviaires dans le cadre d’un pôle d’échanges » ([101]). Une définition légale faciliterait la garantie d’accès des fournisseurs de SLO, les démarches des exploitants et l’égalité de traitement des usagers.

Tout comme sa définition, l’offre de services requise dans une gare routière ne fait l’objet d’aucun cadre législatif ou réglementaire. L’ART a identifié huit catégories de services et d’équipements susceptibles d’être attendus par les usagers. Toutefois, aucune obligation réglementaire n’impose leur installation, en l’absence de réglementation s’appliquant à l’ensemble des gares routières.

Équipements disponibles dans les dix gares routières
les plus fréquentÉes de France

Source : ART, Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France en 2024, juin 2025

2.   L’absence de responsable public des aménagements de transport routier, facteur d’inertie décisionnelle et d’incohérence territoriale

La création d’une gare routière ne relève d’aucun responsable public ou privé identifié par la loi.

La fiche d’impact de l’ordonnance précitée souligne que la création d’une gare routière destinée à accueillir des SLO relève de la clause de compétence générale des communes, sans préciser qu’elles en ont la compétence exclusive. En l’absence de responsable identifié, les responsables relèvent « de statut divers : le plus fréquemment des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), exerçant ou non la compétence d’AOM locale, mais aussi des régions, communes ou sociétés d’économie mixte. », comme le mentionne l’étude d’impact du projet de loi. Ainsi, le droit existant « ne prévoit pas de planification ordonnée pour organiser la mutualisation des infrastructures ».

L’ordonnance du 29 janvier 2016 avait pourtant prévu la création d’un schéma régional des gares routières, intégré au schéma régional de l’intermodalité, qui avait vocation à coordonner au niveau régional les politiques conduites en matière de mobilité. Ce dispositif a toutefois été supprimé moins de six mois après son entrée en vigueur, en raison de l’application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », qui a créé les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Les Sraddet se sont ainsi substitués aux schémas régionaux d’intermodalité, supprimant par la même occasion tout document de planification relatif aux gares routières destinées à accueillir des SLO.

L’absence de responsable identifié fait peser un risque d’inaction nuisant non seulement au développement de l’offre de SLO, mais aussi aux usagers et à l’aménagement du territoire. De la même manière que les gares ferroviaires, les gares routières peuvent occuper une fonction d’interconnexion entre les grandes liaisons nationales. Elles permettent aussi l’interconnexion entre les lignes nationales et les lignes régionales et suburbaines, tout en pouvant constituer également un point de contact entre les transporteurs et la clientèle. Les gares routières ne sauraient donc être réduites à un espace de stationnement des autocars mais sont une composante de l’aménagement du territoire : comme l’explique le Cerema, « la création d’une nouvelle gare routière peut, par exemple, constituer une opportunité de créer une nouvelle centralité. L’implantation de commerces et de services peut drainer une clientèle nouvelle, utilisatrice ou non des transports en commun. Alternativement, la création de la gare routière peut apporter une nouvelle clientèle aux commerces et services existants à proximité et contribuer à dynamiser le quartier. En outre, le développement d’une offre de transport en liaison avec la création de la gare routière peut entraîner une volonté d’accélérer le développement urbain à proximité » ([102]).

La gare routière d’Armentières (Nord), citée par le Cerema, a ainsi été créée pour désengorger le centre-ville, où elle était initialement placée. Le projet de nouvelle gare, mené par la municipalité et par Lille Métropole, a permis de créer un pôle d’échange multimodal (Pem) adossé à la gare SNCF, d’intégrer de nouveaux espaces piétonnisés et des équipements culturels modernisés, tels qu’une médiathèque et un cinéma.

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 15 vise à remédier à l’absence de responsable identifié dans la planification et la gestion des gares routières en confiant la compétence aux AOM locales ainsi qu’aux AO à statut spécifique – Île-de-France Mobilités (IdFM) et Sytral Mobilités. Il modifie à cette fin plusieurs dispositions du code des transports.

Le 1° du I crée un nouvel article L. 1214-2-3 du code des transports qui dispose que les AOM soumises à l’obligation d’élaborer un plan de mobilités prévu par l’article L. 1214-3 – c’est-à-dire les AOM dont le ressort territorial excède les 100 000 habitants, doivent y faire figurer un volet consacré à la planification des capacités d’accueil des services réguliers de transport collectif routier de voyageurs par autobus et autocar, à l’exclusion des capacités spécifiquement dédiées aux transports scolaires. Cette planification concerne les gares routières et autres aménagements de transport routier mentionnés à l’article L. 3114-1.

Le 4° du I attribue aux AOM une nouvelle compétence consistant à planifier et réaliser les capacités d’accueil des services réguliers de transport routier de voyageurs par autobus et autocar dans les gares routières et autres aménagements de transport routier. Ces capacités doivent être adaptées à la coexistence éventuelle de services urbains et non urbains, y compris de SLO. Le texte précise que cette compétence s’exerce sans préjudice de la liberté reconnue à d’autres acteurs de créer ou d’aménager de telles infrastructures, en vertu de l’équilibre issu de la loi Macron.

Le 5° du I crée un article L. 1231-8-1 imposant aux AOM dont le ressort territorial compte plus de 200 000 habitants de garantir, à compter du 1er janvier 2032, l’existence d’au moins une gare routière ou d’un autre aménagement de transport routier. Ces aménagements devront satisfaire des « spécifications proportionnées aux flux de voyageurs » accueillis par autobus et autocar, notamment dans le cadre des SLO. Leur définition est renvoyée à un décret en Conseil d’État. L’obligation est réputée satisfaite lorsqu’un aménagement répondant à ces caractéristiques existe déjà sur le territoire concerné ou permet de le desservir dans des conditions équivalentes, y compris lorsqu’il relève d’une autre personne morale. Les modalités d’appréciation de cette équivalence seront également définies par décret en Conseil d’État.

Les 2°, 3° et 6° à 9° du I procèdent aux coordinations légistiques nécessaires afin de rendre ce nouveau régime juridique des gares routières applicable aux plans de mobilité élaboré par les AO à statut spécifique – IdFM et Sytral Mobilités.

Le II de l’article définit les modalités d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux plans de mobilité prévues aux 1°, 2° et 3° du I. Celles-ci s’appliqueront aux plans de mobilité ainsi qu’aux plans locaux d’urbanisme en tenant lieu dont l’approbation, ou l’évaluation prévue à l’article L. 1214-8 du code des transports, interviendra à compter du premier jour du treizième mois suivant la publication de la loi. Ce délai vise à permettre aux autorités compétentes d’intégrer ces nouvelles exigences dans leurs plans de mobilité et plans locaux d’urbanisme (PLU).

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

A.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

Les amendements COM-175 rect. de MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec (GEST) et COM-74 rect. de M. Olivier Jacquin et plusieurs sénateurs du groupe SER insèrent, après l’article L. 1214-2-1 du code des transports, un nouvel article L. 1214-2-1-1 relatif au contenu des plans de mobilité élaborés par les AOM. Cet article prévoit que le plan de mobilité comporte désormais un volet spécifique consacré à la mobilité solidaire, durable et inclusive. Ce volet doit présenter les actions mises en œuvre au regard des différents facteurs de risque d’isolement identifiés sur le territoire concerné – chômage, handicap ou précarité économique. Le texte précise également que ce volet doit être compatible avec le plan d’action commun en matière de mobilité solidaire mentionné à l’article L. 1215-3 du même code.

La commission a ensuite adopté plusieurs amendements du rapporteur :

L’amendement COM-199 complète le volet relatif aux gares routières prévu par l’article 15 en prévoyant que les entreprises assurant des SLO par autocar sur le territoire d’une AOM transmettent des prévisions estimant l’évolution des SLO desservant le territoire de l’AOM sur une période de trois ans, sur demande de l’AOM.

L’amendement COM-196 précise le contenu des spécifications auxquelles devront répondre les gares routières et autres aménagements de transport routier de voyageurs dont l’existence devra être garantie, à compter de 2032, par les AOM de plus de 200 000 habitants. Il ajoute que ces spécifications devront notamment porter sur le niveau d’équipements et la qualité des services proposés aux usagers ainsi qu’aux transporteurs, mais également sur l’interconnexion avec les autres modes et réseaux de transport.

L’amendement COM-197 prévoit que le décret en Conseil d’État chargé de définir les spécifications applicables aux gares routières devant être construites par les AOM de plus de 200 000 habitants sera pris après avis de l’ART.

L’amendement COM-198 précise les critères devant être pris en compte pour apprécier la notion de desserte équivalente en matière de gares routières et d’aménagements de transport routier de voyageurs. Le dispositif prévu par l’article 15 prévoit que l’obligation faite aux AOM dont le ressort territorial compte plus de 200 000 habitants de garantir, au 1er janvier 2032, l’existence d’au moins une gare routière ou d’un aménagement de transport routier peut être considérée comme satisfaite dès lors qu’un équipement existant, situé sur le territoire concerné ou permettant de le desservir dans des conditions équivalentes, répond déjà à cet objectif. Les modalités d’appréciation de cette équivalence doivent être définies par décret en Conseil d’État. Tout en conservant le renvoi à un décret en Conseil d’État pour définir la notion de desserte équivalente, l’amendement précise les critères que ces aménagements devront respecter, en mentionnant la localisation de l’aménagement, son dimensionnement, les possibilités d’interconnexion et la qualité de service offerte aux usagers.

L’amendement COM-200 complète le chapitre IV du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports par une nouvelle section consacrée à la gouvernance des grandes gares routières et des autres grands aménagements de transport routier de voyageurs. Il institue un cadre de concertation permanent autour de ces infrastructures et encadre les procédures applicables en cas de fermeture de l’un de ces équipements. L’amendement insère ainsi deux nouveaux articles L. 3114-7-1 et L. 3114-7-2 :

L’article L. 3114-7-1 prévoit la création d’un comité de concertation chargé du suivi des grandes gares routières et autres grands aménagements de transport routier. Ce comité réunit notamment des représentants du gestionnaire de l’infrastructure, des AOM concernées, des autres collectivités territoriales intéressées, des entreprises assurant des services réguliers de transport routier de voyageurs, y compris les services librement organisés, ainsi que des usagers. Il est appelé à être consulté sur les projets d’investissement, les services proposés, la coordination des offres de transport, la multimodalité, l’information des voyageurs, la qualité de service et, plus largement, sur toute question relative au fonctionnement de l’équipement. L’article prévoit qu’un décret, pris après l’avis de l’ART, définit notamment le seuil de fréquentation à partir duquel une gare routière ou un aménagement sera soumis à la création du comité ;

L’article L. 3111-7-2 encadre les procédures de fermeture des gares routières et aménagements de transport routier. Il prévoit qu’une décision de fermeture doit être précédée d’une consultation du comité de concertation prévu à l’article précédent. En outre, tout membre de ce comité pourra saisir l’ART, qui se prononce alors sur le caractère essentiel de la gare ou de l’aménagement pour la desserte du ressort territorial de l’AOM. Pour formuler sa décision, l’Autorité devra notamment prendre en considération la fréquentation de l’équipement, la population du territoire concerné ainsi que l’existence d’autres infrastructures comparables au sein du même ressort territorial. Elle pourra également proposer des solutions de substitution destinées à assurer la continuité du service et devra se prononcer dans un délai de trois mois. Les modalités d’application de ce dispositif seront définies par décret en Conseil d’État pris après avis de l’ART.

B.   Les modifications apportées en séance

L’amendement n° 285 du rapporteur, adopté avec avis favorable du Gouvernement, procède à une coordination rédactionnelle. Il précise les conditions d’entrée en vigueur du volet relatif à la mobilité solidaire, durable et inclusive prévue au 1° A du I de cet article, introduit lors de l’examen du texte en commission.

L’amendement n° 67 de M. Alexandre Basquin et plusieurs sénateurs du groupe CRCE-K, adopté avec avis défavorable de la commission, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat, complète la liste des facteurs de risque d’isolement devant être identifiés par les AOM dans le cadre du volet relatif à la mobilité solidaire introduit en commission, en ajoutant l’âge et le genre aux situations déjà mentionnées – chômage, handicap et précarité économique.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté les amendements identiques CD446 de Mme Catherine Hervieu (SOC) et CD562 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (LFI-NFP), qui complètent le contenu des plans de mobilité afin d’y intégrer explicitement les services de location de vélos mis à disposition des usagers par les AOM. La rapporteure a rappelé que les plans de mobilité intègrent déjà les mobilités actives en application du code des transports. Elle a toutefois relevé que les services de location de vélos, dont le développement est plus récent, ne sont pas mentionnés explicitement dans ces dispositions. Considérant que cette précision permet d’actualiser le contenu des plans de mobilité au regard des évolutions des politiques de déplacement, elle s’en est remis à la sagesse de la commission.

La commission a adopté les amendements rédactionnels CD669, CD670, CD679, CD671, CD672, CD673, CD674, CD675, CD676 et CD677 de la rapporteure.

*

*     *

(nouveau)
Intégration de solutions d’autopartage dans les plans de mobilité simplifiés des territoires non couverts par une offre de transport collectif régulière

Introduit par la commission

L’article 15 bis, introduit par la commission, inscrit l’autopartage comme solution de mobilité d’intérêt public dans les territoires dépourvus d’offre régulière de transport collectif. La rapporteure a toutefois souligné que cet objectif était déjà largement couvert par le droit existant, les plans de mobilité intégrant déjà la prise en compte de ces services.

I.   Le droit existant

L’article L. 1214-2 du code des transports prévoit que les plans de mobilité élaborés par les AOM doivent déterminer les principes d’organisation de la mobilité sur leur ressort territorial et contribuer à la réduction des émissions liées aux transports. À ce titre, ils doivent notamment prendre en compte les usages partagés des véhicules. Le 7° de l’article L. 1214-2 prévoit ainsi que les plans de mobilité doivent intégrer des mesures relatives au développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur, notamment au travers de la politique de stationnement et des mesures favorisant l’autopartage.

Les plans de mobilité simplifiés, applicables notamment aux territoires ruraux ou peu denses ne relevant pas de l’obligation d’élaborer un plan de mobilité, constituent un outil de planification permettant aux collectivités de définir une stratégie locale en matière de déplacements.

II.   Les dispositions introduites par la commission

La commission a adopté les amendements identiques CD33 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD492 de Mme Marie Pochon (EcoS) visant à compléter l’article L. 1214-36-1 du code des transports afin de prévoir que, dans les territoires non couverts par une offre régulière de transport collectif, les AOM intègrent une solution d’autopartage dans leurs plans de mobilité simplifiés.

L’article 15 bis ainsi introduit reconnaît l’autopartage comme un service de mobilité d’intérêt public contribuant à l’égalité d’accès à la mobilité et à la transition écologique, en particulier dans les territoires ruraux et périurbains où l’offre de transport collectif est insuffisante.

*

*     *

(nouveau)
Plans d’action communs pour la mobilité solidaire

Introduit par la commission

La commission a introduit l’article 15 ter visant à renforcer le déploiement des plans d’action communs en matière de mobilité solidaire (PAMS). Il prévoit une échéance au 31 décembre 2028 pour leur adoption et prévoit une meilleure association des acteurs de l’économie sociale et solidaire à leur élaboration.

I.   le droit existant

La LOM a créé les plans d’action communs en matière de mobilité solidaire (PAMS), prévus aux articles L. 1215-3 et L. 1215-4 du code des transports, afin de renforcer la coordination des acteurs intervenant en faveur des personnes rencontrant des difficultés d’accès à la mobilité.

Ces plans ont pour objectif de coordonner l’action des régions, des départements et des AOM afin d’améliorer l’accès aux solutions de mobilité des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite. En application de l’article L. 1215-3 du code des transports, les régions et les départements, en lien avec les AOM, établissent et appliquent un PAMS afin de coordonner les initiatives en matière de mobilité solidaire. Toutefois, aucune échéance n’est fixée pour l’adoption de ces plans, qui demeure laissée à l’initiative des régions et départements. En pratique, le déploiement des PAMS reste limité : moins de dix plans ont été adoptés depuis leur création, ce qui réduit leur portée opérationnelle.

II.   le dispositif introduit par la commission

La commission a adopté l’amendement CD257 de Mme Sandrine Le Feur (EPR) et plusieurs de ses collègues, qui fixe une échéance pour l’élaboration des PAMS.

Cet amendement complète les articles L. 1215-3 et L. 1215-4 du code des transports afin de prévoir que les PAMS doivent être adoptés avant le 31 décembre 2028. L’objectif est de transformer un dispositif reposant actuellement sur une démarche volontaire en un outil effectivement déployé sur l’ensemble du territoire.

La rapporteure a émis un avis favorable sur cet amendement, considérant qu’il était nécessaire de fixer une date butoir pour donner une portée effective aux PAMS. Elle a souligné que ces plans, bien que prévus par la loi, restent aujourd’hui insuffisamment mobilisés par les collectivités et qu’une échéance permettra d’inciter à leur élaboration tout en laissant un délai suffisant pour la concertation locale.

La commission a également adopté les amendements identiques CD35 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD494 de Mme Marie Pochon (EcoS) visant à mentionner explicitement les acteurs de l’économie sociale et solidaire (ESS), notamment les associations œuvrant dans le champ de la mobilité solidaire, parmi les organismes associés à l’élaboration des PAMS. La rapporteure a considéré que ces amendements étaient déjà satisfaits par la rédaction de l’article L. 1215-3, qui prévoit l’association des organismes publics et privés intervenant auprès des personnes vulnérables ou en situation de handicap. Elle a toutefois reconnu l’importance du rôle joué par les acteurs de l’ESS dans ce domaine, et a formulé un avis de sagesse sur ces amendements identiques.

*

*     *

Chapitre IV
Améliorer la sécurité des voyageurs

Obligation de dépistage de l’usage de stupéfiants des conducteurs
de transport public routier de personnes et mise en place de dispositifs
de contrôle des stupéfiants

Adopté par la commission avec modifications

L’article 16 crée, à la charge de l’employeur, une obligation de dépistage salivaire annuel de l’usage de stupéfiants pour les conducteurs de transport public routier de personnes et soumet certains véhicules de transport en commun à l’obligation d’être équipés, à compter du 1er septembre 2029, d’un dispositif de contrôle des stupéfiants anti‑démarrage.

La commission a imposé à l’employeur, préalablement à la première campagne de tests, la mise en œuvre d’un plan d’action associant sensibilisation et prévention des risques liés à l’usage de stupéfiants et a précisé que le recours au dispositif anti-démarrage est systématique.

I.   Le droit existant

1.   Une répression pénale de la conduite après usage de stupéfiants récemment renforcée mais dépourvue d’un volet préventif propre aux conducteurs professionnels

La conduite après usage de stupéfiants constitue un délit autonome réprimé par l’article L. 235-1 du code de la route. En application de cet article, la seule présence de substances ou plantes classées comme stupéfiants, établie par une analyse sanguine ou salivaire, suffit à caractériser l’infraction. La loi du 9 juillet 2025 créant l’homicide routier et visant à lutter contre la violence routière ([103]) a, par son article 8, porté les peines encourues à trois ans d’emprisonnement et 9 000 euros d’amende, contre deux ans et 4 500 euros antérieurement, ces peines étant portées à cinq ans et 15 000 euros en cas de cumul avec un état alcoolique. Le refus de se soumettre aux vérifications demeure quant à lui puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende ([104]).

Pour ce qui est du dépistage de l’usage de stupéfiants, il est réalisé par les forces de sécurité intérieure, à titre préventif ou à l’occasion d’un accident, selon les règles fixées aux articles L. 235-1 à L. 235-5 du code de la route, les substances concernées et les modalités de dépistage étant définies par arrêté ([105]). En 2024, selon les données de l’étude d’impact, 1 199 329 dépistages ont été réalisés sur l’ensemble des conducteurs, dont 55 886 dans le cadre d’accidents corporels. Parmi ces dépistages, 149 130 délits ont été relevés. Dans les accidents corporels impliquant un véhicule de transport en commun, 3 % des conducteurs impliqués étaient positifs aux stupéfiants ([106]).

Ce dispositif répressif s’accompagne d’un volet administratif de suspension du permis de conduire par le représentant de l’État dans le département prévue à l’article L. 224-2 du code de la route. La loi du 9 juillet 2025 précitée a rendu cette suspension obligatoire dans les cas de conduite sous l’empire d’un état alcoolique ou après usage de stupéfiants ([107]) et a prévu le doublement de la durée maximale de suspension lorsque le conducteur est un professionnel chargé du transport de personnes ([108]).

Ce dispositif de sanction et de police administrative n’est toutefois assorti d’aucun moyen de prévention ou de contrôle spécifique des conducteurs professionnels de transport routier ([109]).

2.   Des obligations générales de sécurité au travail, en l’absence de disposition spécifique au dépistage des stupéfiants

À la différence de l’alcool, dont la consommation sur le lieu de travail est encadrée par le code du travail ([110]), il n’existe pas de disposition spécifique relative à la consommation de produits stupéfiants ([111]).

Cette absence ne prive toutefois pas l’employeur de moyens d’action. Au titre de l’obligation générale d’assurer la sécurité et de protéger la santé physique et mentale des travailleurs que lui impose l’article L. 4121-1 du code du travail, l’employeur doit prendre les mesures nécessaires de prévention des accidents, ses manquements étant pénalement réprimés (articles L. 4741-1 à L. 4741-8).

Le salarié est, de son côté, soumis à une obligation de sécurité prévue à l’article L. 4122-1, dont la méconnaissance, y compris liée à une pratique addictive, peut justifier une sanction disciplinaire. Sur ce fondement, le recours par l’employeur à un test salivaire de détection des stupéfiants a été admis par la jurisprudence : le Conseil d’État a jugé qu’un tel test ne revêt pas le caractère d’un examen de biologie médicale au sens de l’article L. 6211-1 du code de la santé publique et n’a donc pas à être réalisé par un biologiste médical, de sorte qu’il peut être prévu par le règlement intérieur de l’entreprise ([112]).

D’autres modes de transport connaissent par ailleurs des régimes spécifiques de contrôle de l’usage de stupéfiants par les personnels concourant à la sécurité : le transport aérien (articles L. 6225-6 à L. 6225-10 du code des transports), le transport fluvial (articles R. 4274-62 et suivants du même code) et le transport ferroviaire, où la visite médicale d’aptitude sécurité des conducteurs de train comporte un test de dépistage, sous le contrôle de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (décret n° 2010-708 du 29 juin 2010 relatif à la certification des conducteurs de trains).

3.   Un dispositif anti-démarrage limité, en l’état du droit, à l’alcool

S’agissant de l’alcool, la consommation excessive au volant fait l’objet d’un contrôle par éthylotest anti-démarrage (EAD), dispositif rendu obligatoire dans les autocars depuis le 1er septembre 2015 sur le fondement de l’arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes ([113]). Le droit de l’Union a renforcé cette logique : le règlement (UE) 2019/2144 du 27 novembre 2019 dit « GSR II » impose, pour les véhicules neufs mis en circulation à compter de juillet 2024, dont les autocars, un pré-équipement permettant l’installation d’un éthylotest anti-démarrage ([114]).

En revanche, aucun dispositif équivalent n’existe pour les stupéfiants : il n’existe ni appareil interdisant le démarrage du véhicule après usage de substances classées comme stupéfiants, ni obligation d’en équiper les véhicules de transport en commun ([115]).

II.   LEs DISPOSITIons DU PROJET DE LOI

Cet article procède de la première mesure du « plan Joana », présenté par le Gouvernement le 30 avril 2025 à la suite de l’accident survenu le 30 janvier 2025 à Châteaudun (Eure-et-Loir), qui a coûté la vie à une lycéenne de quinze ans et blessé vingt autres élèves, et pour lequel les analyses pratiquées sur le conducteur de l’autocar avaient révélé un usage de produits stupéfiants.

1.   L’obligation, à la charge de l’employeur, de dépistage annuel des conducteurs de transport public routier de personnes

Le I complète le code des transports par un nouveau chapitre VIII, composé d’un article L. 3318‑1, au sein du livre relatif à la réglementation du travail spécifique au transport routier.

Ce nouvel article impose à l’employeur de soumettre tout conducteur assurant un transport public routier de personnes au moyen d’un véhicule comportant plus de huit places assises outre le siège du conducteur à un test salivaire de détection de l’usage de stupéfiants, réalisé au moins une fois par an à compter de l’embauche, à une date non fixe et inconnue du conducteur.

Le champ de la mesure dépasse le seul transport scolaire visé par le « plan Joana » pour englober l’ensemble du transport public de personnes pour compte d’autrui, au sens du 1° de l’article L. 1000-3 et de l’article L. 3113-1 du code des transports, soit les entreprises exploitant des autocars ou autobus, y compris les services publics urbains. Sont exclus du champ du dispositif : les entreprises en compte propre, le transport privé ainsi que les taxis et les véhicules de transport avec chauffeur ([116]). Cette extension est justifiée dans l’étude d’impact par l’enjeu de sécurité propre aux transports collectifs de personnes, sept personnes ayant été tuées et 932 blessées dans un autocar ou un autobus en 2024.

Le choix du test salivaire procède de la volonté de permettre une réalisation par l’employeur sans intervention d’une profession médicale ou des forces de l’ordre, conformément à la jurisprudence précitée du Conseil d’État. Le principe même du dépistage salivaire ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel, le Conseil constitutionnel ayant admis la validité des « prélèvements externes » dépourvus de caractère douloureux, intrusif ou attentatoire à la dignité ([117]).

Le dispositif ne prévoit aucune sanction à l’égard de l’employeur qui n’aurait pas réalisé le test, sa responsabilité demeurant régie par le droit commun du travail. De même, les modalités du dépistage et les conséquences d’un résultat positif relèvent du règlement intérieur ([118]). Le coût unitaire d’un test est évalué à environ 20 euros, soit, à titre d’exemple, 800 euros par an pour une entreprise de quarante conducteurs, l’ensemble du secteur représentant quelque 120 000 conducteurs concernés ([119]).

2.   L’institution d’un dispositif de contrôle des stupéfiants anti-démarrage pour certains véhicules de transport en commun

Le II complète le chapitre V du titre III du livre II du code de la route par deux nouveaux articles :

– l’article L. 235-6 conditionne le démarrage des véhicules de transport en commun de personnes à l’utilisation préalable d’un dispositif destiné à empêcher le démarrage en cas de test de dépistage positif, aussi communément appelés « stupotests anti-démarrage ». Les conditions d’homologation du dispositif et les modalités d’agrément des professionnels chargés de son installation sont renvoyées au pouvoir réglementaire ;

– l’article L. 235-7 encadre le traitement automatisé des données issues du dispositif, relatives à son fonctionnement, à la positivité du dépistage et au démarrage du véhicule, dont la consultation est réservée à des personnes nommément désignées par l’employeur. Les substances recherchées et leurs seuils de détection seront fixés par arrêté, par référence à celles de l’arrêté du 13 décembre 2016 ([120]).

Le III diffère l’entrée en vigueur des articles L 235‑6 et L. 235‑7 au 1er septembre 2029, afin de laisser aux entreprises le temps de s’adapter et de permettre la finalisation des développements techniques, l’homologation et l’installation des dispositifs selon l’étude d’impact.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

A.   Les modifications apportées en commission

À l’initiative de son rapporteur, M. Didier Mandelli, la commission a adopté l’amendement COM-201 qui opère une coordination à l’article L. 224-2 du code de la route (1° du II). Cette clarification lève l’ambiguïté résultant de la loi du 9 juillet 2025 précitée, en précisant que le doublement de la durée maximale de suspension administrative du permis pour les conducteurs professionnels de transport de personnes s’applique non seulement aux cas de suspension facultative énumérés au I, mais aussi aux cas de suspension obligatoire prévus au I A de l’article L. 224‑2.

Sur proposition de MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec (GEST), la commission a apporté deux garanties au volet anti-démarrage (amendement COM‑180) :

– d’une part, la définition des conditions d’homologation du dispositif et des modalités d’agrément des installateurs devra intervenir après consultation des organisations professionnelles représentatives des employeurs et des salariés ;

– d’autre part, un décret pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) définira les modalités d’application du traitement de données.

B.   Les modifications apportées en séance

En séance, le Sénat a adopté un amendement n° 120 de M. Pierre Jean Rochette (LIRT) avec un avis de sagesse du rapporteur et du Gouvernement, qui restreint et conditionne le volet anti‑démarrage :

– d’une part, l’obligation d’équipement est circonscrite aux véhicules neufs de transport en commun à l’article L. 235-6, en cohérence avec la prédisposition technique imposée par le règlement (UE) 2019/2144 précité aux véhicules neufs ;

– d’autre part, l’entrée en vigueur du dispositif anti‑démarrage fixée le 1er septembre 2029 est subordonnée à « l’homologation d’un dispositif fiable dans les conditions prévues à l’article L. 235-6 » (III).

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 16 modifié par cinq amendements, dont trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CD700, CD703 et CD704).

Contre l’avis de la rapporteure, elle a adopté les amendements identiques CD191 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD383 de M. Nicolas Bonnet (EcoS), imposant à l’employeur, avant la première campagne de tests de dépistage, la mise en œuvre d’un plan d’action associant sensibilisation et prévention des risques liés à l’usage de stupéfiants. La rapporteure a émis un avis défavorable, relevant que de tels plans retarderaient le déclenchement des dépistages, qui doivent pouvoir intervenir à une date non connue du conducteur et en cas de suspicion, et que la prévention des conduites addictives relève déjà des obligations générales de l’employeur en matière de santé et de sécurité au travail.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD564 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP), précisant, à l’alinéa 9, que le recours au dispositif anti-démarrage est préalable et « systématique ». La rapporteure a émis un avis défavorable, cet ajout étant redondant dès lors que le dispositif conditionne par construction le démarrage du véhicule à un test préalable et s’applique à chaque démarrage, ses modalités techniques relevant du décret d’homologation et de l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

*

*     *

(nouveau)
Effectivité du contrôle d’honorabilité des conducteurs de transport collectif routier au contact de publics vulnérables

Introduit par la commission

Introduit par la commission, l’article 16 bis rend effectif et renforce le contrôle des antécédents judiciaires des conducteurs de transport public collectif routier dont les fonctions impliquent un contact avec des mineurs ou avec des majeurs en situation de vulnérabilité, en étendant ce contrôle aux contacts permanents comme occasionnels, en le rendant systématique et en substituant à sa périodicité annuelle un contrôle à intervalles réguliers.

I.   Le droit existant

L’article L. 3116-3-1 du code des transports, créé par la loi du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sûreté dans les transports ([121]), frappe d’une incapacité d’exercer les fonctions de conducteur de véhicule de transport public collectif routier, lorsque ces fonctions impliquent un contact habituel avec des mineurs ou des majeurs en situation de vulnérabilité, toute personne définitivement condamnée pour un crime, pour des actes de terrorisme ou pour l’une des infractions, notamment sexuelles, mentionnées à l’article 706-47 du code de procédure pénale. Le contrôle de cette incapacité est assuré par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et, s’agissant des infractions sexuelles ou violentes, par la consultation du fichier judiciaire automatisé des auteurs de ces infractions, prévue à l’article 706‑53‑7 du même code.

Ce dispositif demeure toutefois inabouti. Son décret d’application n’est pas paru, son champ est circonscrit au seul contact habituel et la consultation du fichier judiciaire est subordonnée à une saisine par le responsable de la collectivité territoriale compétente. Le secteur médico-social et de l’animation dispose, pour sa part, d’un contrôle systématique des antécédents des professionnels au contact de publics vulnérables, reposant sur la consultation de ce même fichier au moyen d’un système d’information existant.

II.   Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD699 de la rapporteure, qui modifie l’article L. 3116-3-1 du code des transports relatif à l’attestation d’honorabilité sur trois points. Il étend le contrôle des antécédents aux fonctions impliquant un contact non seulement permanent mais aussi occasionnel avec des mineurs ou des majeurs en situation de vulnérabilité, en substituant ces termes à celui de contact « habituel ». Il substitue à la périodicité annuelle du contrôle un contrôle « à intervalles réguliers ». Il supprime enfin la subordination de ce contrôle à une saisine par le responsable de la collectivité territoriale, alignant ainsi le dispositif sur le modèle éprouvé du secteur médico-social, reposant sur un système d’information existant, afin d’en permettre une mise en œuvre rapide et effective.

*

*     *

titre iv
dispositions relatives au fret

Harmonisation des frais de manutention portuaires

Adopté par la commission avec modifications

Cet article vise à permettre l’incorporation du surcoût lié à la manutention fluviale dans le tarif de manutention globale (« Terminal Handling Charges » ou THC) applicable dans les ports maritimes, en imposant la facturation à un prix identique, par le manutentionnaire à l’armateur maritime, des opérations de manutention de conteneurs, quel que soit le mode de transport utilisé : routier, ferroviaire ou fluvial.

Au Sénat, la commission a réécrit l’article 17 de manière à assurer son acceptabilité pour l’ensemble de la chaîne logistique portuaire.

À l’Assemblée nationale, la commission a précisé que les accords de place et les plans de développement du transport fluvial sont négociés en coordination avec l’autorité portuaire, et non sous son égide, a supprimé la référence aux plans stratégiques des ports ainsi que le renvoi à un décret en Conseil d’État, et a substitué à l’extension obligatoire de ces accords une faculté confiée au préfet de région.

I.   Le droit existant

A.   la libre tarification de la manutention portuaire est à l’origine d’un surcoût qui pénalise le transport fluvial

Dans les ports français, la manutention des conteneurs maritimes est assurée par des entreprises de manutention privées, le plus souvent des sociétés indépendantes employant des dockers, chargées de l’embarquement et du débarquement des marchandises, dont la tarification est librement fixée ([122]). Le pré-acheminement ou le post-acheminement d’un conteneur maritime par voie fluviale suppose une opération de manutention supplémentaire, avec le chargement de la barge, qui fait l’objet d’un surcoût par rapport aux modes routier et ferroviaire, généralement facturé de façon séparée par le manutentionnaire à l’opérateur fluvial ([123]).

Sur l’axe Méditerranée‑Rhône‑Saône, une mission diligentée en 2024 par la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a évalué ce surcoût à environ 50 euros par conteneur, portant le coût de manutention de 220 euros pour les modes terrestres à 270 euros pour le mode fluvial ([124]). Il s’agit là d’un « héritage historique », identifié par les opérateurs comme l’un des freins au report modal vers la voie d’eau depuis le début des années 2010 ([125]).

Cette facturation séparée ne relève pas d’une norme internationale. Dans plusieurs ports du « range nord-européen » ([126]), notamment Anvers et Rotterdam, le surcoût n’est pas facturé spécifiquement mais intégré au tarif global de manutention, appelé les Terminal Handling Charges (THC), répercuté sur le chargeur puis sur le client final quel que soit le mode de pré- ou post-acheminement ([127]). La France connaît du reste un précédent : une expérimentation conduite à Dunkerque en 2015 et 2016, au moyen d’un accord de place entre acteurs portuaires locaux, a intégré ce surcoût dans un tarif unique de manutention, contribuant à faire passer la part modale du transport fluvial de conteneurs d’environ 2 % à 7 % en quelques années.

Un rapport remis au Premier ministre par M. Augustin de Romanet sur la gouvernance de l’axe Méditerranée-Rhône-Saône fait de l’amélioration de la compétitivité du fret fluvial une condition du renforcement de la place de l’axe et de son rôle dans la décarbonation ([128]). Selon ce rapport, « l’harmonisation des terminal handling charges (THC) constitue un enjeu logistique, économique et concurrentiel important pour le développement du transport fluvial. […] Ce différentiel [de surcoût] créé une situation de déséquilibre structurel : les opérateurs fluviaux, soumis à des marges faibles et à une forte concurrence intermodale ne peuvent répercuter ces coûts à leurs clients, ce qui freine le report modal vers la voie d’eau. » Il préconise ainsi d’intégrer la manutention fluviale dans le périmètre des THC.

B.   Le transport fluvial est sous-utilisé en dépit d’objectifs publics de report modal vers ce mode massifié et performant

La stratégie nationale portuaire, adoptée au comité interministériel de la mer du 22 janvier 2021 et actualisée en 2025, fait de l’accélération du report modal vers les modes ferroviaire et fluvial l’une de ses ambitions prioritaires ([129]). L’article 131 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 ([130]) fixe comme objectif une « augmentation de moitié du trafic fluvial dans le transport intérieur de marchandises d’ici 2030 », tandis que la loi du 3 août 2009 dite « Grenelle I » ([131]) conférait déjà un caractère prioritaire au développement du transport fluvial.

La voie d’eau demeure pourtant une infrastructure sous‑utilisée quoiqu’efficace. L’étude d’impact relève que le trafic fluvial sur le Rhône ne représente qu’un quart de la capacité des aménagements navigables ([132]). Dans le cadre de la conférence « Ambition France Transports », Voies navigables de France (VNF) a confirmé l’ampleur des réserves disponibles : les trafics des bassins de la Seine et du Rhône pouvant être quadruplés sans nouvelles infrastructures ([133]). Le mode fluvial présente en outre un avantage environnemental marqué, ses émissions de gaz à effet de serre à la tonne étant jusqu’à cinq fois plus faibles que pour le transport routier. Sur l’axe Méditerranée-Rhône-Saône, la part modale du fluvial demeure néanmoins de l’ordre de 5 %, celle du rail avoisinant 15 % contre 70 % pour la route, et le trafic fluvial de conteneurs y a reculé de 40 % depuis 2015, passant de 103 000 à 62 000 équivalents vingt pieds en 2024 ([134]).

Ce sous-emploi s’inscrit dans un contexte de compétitivité fragile, tant des ports que du réseau navigable. L’Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) situe les ports français au cinquième rang européen pour les volumes de marchandises manutentionnées et identifie, parmi les marges de progrès, l’amélioration de la productivité des opérations de manutention et de la connectivité intermodale ([135]). Le réseau navigable intérieur, le plus vaste d’Europe avec 8 600 kilomètres, dont 6 700 confiés à VNF, souffre quant à lui d’un sous‑investissement structurel : la Cour des comptes a évalué à 3,1 milliards d’euros sur la décennie les besoins de régénération de l’ensemble du patrimoine de VNF, dont environ 2 milliards d’euros pour les seules infrastructures dédiées au transport de marchandises ([136]).

II.   les Dispositions du projet de loi

Dans sa rédaction initiale, l’article 17 vise à incorporer le surcoût de manutention fluviale dans le tarif global de manutention, aussi appelé Terminal Handling Charges (THC), en imposant à l’entreprise de manutention une facturation à un prix identique, à l’armateur maritime, de l’ensemble des opérations de manutention de conteneurs, quel que soit le mode de pré- ou post-acheminement.

À cette fin, l’article 17 modifie l’article L. 5422-19 du code des transports relatif au contrat de manutention, pour instaurer la règle de la facturation d’un prix identique par l’entreprise de manutention à la compagne maritime ayant requis ses services, et non plus à l’opérateur fluvial, pour l’ensemble des opérations de manutention quel que soit le mode de transport utilisé pour le pré- ou le post-acheminement vers le port. Il est précisé que les opérations de manutention concernées incluent le chargement ou déchargement sur remorque, wagon et bateau fluvial.

Le coût global de la manutention demeurerait inchangé : une péréquation serait opérée entre les modes afin d’éviter toute discrimination, le surcoût aujourd’hui facturé séparément à l’opérateur fluvial serait désormais mutualisé.

PÉrÉquation anticipÉe du surcoût de la manutention portuaire

(en euros)

Montant actuel estimé de la part
de THC au titre de la prestation
pour la livraison

Proposition préservant
les recettes de manutentionnaires avec péréquation équitable entre modes

Route

40

51,6

Fer

40

51,6

Fleuve

90

51,6

Source : étude d’impact du projet de loi

Un tel encadrement de la tarification mettrait en jeu la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre, rattachées à l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC). Ces libertés ne sont néanmoins pas absolues : le législateur peut y apporter des limitations justifiées par l’intérêt général ou par une exigence constitutionnelle, à la condition de ne pas y porter une atteinte disproportionnée à l’objectif poursuivi ([137]). La protection de l’environnement, objectif de valeur constitutionnelle au sens de la Charte de l’environnement, est susceptible de fonder un tel encadrement, le développement du transport fluvial, mode moins émetteur que le transport routier, y concourant directement ([138]). Le droit de l’Union européenne admet également une réglementation des prix si celle-ci est proportionnée à la poursuite d’un objectif d’intérêt économique général et sous réserve du respect des règles de concurrence et de libre circulation. L’étude d’impact relève à cet égard que la tarification demeurerait fixée par les opérateurs économiques et non par l’État.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-202), a procédé à une réécriture globale de l’article 17. Le dispositif fonctionne désormais en deux temps.

En premier lieu, un nouvel article L. 5422-19-1 du code des transports (1° bis) prévoit que dans chaque port desservi par le transport fluvial de conteneurs, les organisations professionnelles concernées négocient, sous l’égide de l’autorité portuaire, un plan de développement du transport fluvial qui fixe des objectifs chiffrés de volumes ainsi que des engagements de fréquence, de régularité et de performance et un accord de place déterminant les modalités de prise en charge et de répercussion des coûts de chargement et de déchargement sur bateau fluvial. Cette voie négociée, inspirée de l’accord de place de l’expérimentation menée au port de Dunkerque, doit permettre d’adapter la mutualisation du surcoût au contexte local.

En second lieu, à défaut d’accord de place rendu obligatoire dans un délai de six mois par arrêté, un mécanisme législatif de repli s’applique de plein droit : le surcoût est alors mis à la charge du transporteur maritime, à l’exclusion de tout autre maillon de la chaîne logistique, celui-ci le répercutant sur son donneur d’ordre par une majoration transparente du prix du transport maritime. Les articles L. 5422-1 et L. 5422-19 sont modifiés à cette fin (1° A et 1°).

Selon le rapporteur du Sénat, si l’objectif poursuivi par l’article a été unanimement salué, ses modalités initiales ont suscité d’importantes réserves de la part des acteurs du secteur. L’Union nationale des industries de la manutention (UNIM) a craint que le dispositif, silencieux sur les modalités de formation du prix, ne garantisse pas la répercussion effective des surcoûts sur les donneurs d’ordre et ne place les manutentionnaires dans l’impossibilité de les recouvrer tandis qu’Armateurs de France a redouté un report disproportionné de la charge sur les seuls armateurs et ont privilégié une approche négociée par « accords de place ».

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté en séance publique un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 286), le Gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat. Le ministre chargé des transports a salué les avancées réalisées en commission, tout en indiquant que la rédaction de l’article devrait continuer d’être améliorée au cours de la navette afin d’en renforcer la simplicité et la sécurité juridique.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 17 modifié par sept amendements.

Elle a adopté les amendements identiques CD701 de la rapporteure et CD196 de M. Fabrice Roussel (SOC), précisant, à l’alinéa 10, que les organisations professionnelles négocient chaque accord de place et plan de développement du transport fluvial en coordination avec l’autorité portuaire, et non sous son égide, afin que celle-ci demeure un régulateur neutre et un arbitre impartial, garant de l’égalité de traitement et du respect des règles de concurrence, sans s’immiscer dans la formation des compromis économiques entre opérateurs.

Elle a adopté les amendements identiques CD702 de la rapporteure, CD199 de M. Fabrice Roussel (SOC) et CD607 de M. Mickaël Cosson (Dem), supprimant, à l’alinéa 11, la référence au plan stratégique des ports dont dépendait le plan de développement du transport fluvial, afin de ne pas subordonner la négociation locale à un document distinct et de simplifier le dispositif.

Elle a adopté l’amendement CD200 de M. Fabrice Roussel (SOC), supprimant le renvoi à un décret en Conseil d’État qui devait préciser les conditions de conclusion et le contenu des plans et des accords. La rapporteure a émis un avis favorable, ce renvoi à un décret national alourdissant et retardant la mise en œuvre d’un dispositif reposant sur des accords négociés localement, place portuaire par place portuaire.

Elle a enfin adopté l’amendement CD203 de M. Fabrice Roussel (SOC), qui substitue à l’extension obligatoire des accords une faculté, ceux-ci « peuvent être » rendus obligatoires, en lieu et place de « sont », pour tenir compte de la diversité des situations portuaires, et confie cette extension à un arrêté du préfet de région, en lieu et place d’un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et de la mer. La rapporteure a émis un avis favorable.

*

*     *

Mise en place d’une trajectoire pluriannuelle de recours à
des poids lourds électriques pour les donneurs d’ordre

Adopté par la commission avec modifications

L’article 18 institue, à la charge des grands donneurs d’ordre de prestations de transport public routier de marchandises ayant pour origine le territoire métropolitain, une obligation de recours minimal à des véhicules utilitaires à émission nulle suivant une trajectoire croissante s’achevant le 31 décembre 2035, assortie d’une obligation de déclaration annuelle à l’État et de publication des résultats, sans sanction.

Le Sénat a permis à ces donneurs d’ordre, lorsqu’ils ne peuvent pas atteindre les objectifs prévus, de les compenser en ayant recours aux transports fluviaux et ferroviaires, afin de favoriser le report modal. Il a également introduit l’élaboration de feuilles de route de recours au report modal pour les donneurs d’ordre les plus émetteurs de gaz à effet de serre. Les prestations réalisées en cyclologistique ont par ailleurs été exclues du montant total de la facturation servant d’assiette à l’obligation de recours minimal à des véhicules à émission nulle.

La commission a recentré l’obligation de recours à des véhicules à émission nulle sur les seuls poids lourds, tout en étendant son périmètre au transport pour compte propre et aux acheteurs publics et en accélérant sa trajectoire. Elle a ajouté une obligation de recours minimal au fret ferroviaire et assorti le dispositif d’un régime de sanctions administratives ainsi que d’une obligation de publication des résultats dans un format ouvert.

I.   Le droit existant

A.   La prépondérance du transport routier de marchandises et son poids dans les émissions du secteur

En France, le fret demeure très largement dominé par le mode routier, qui assure près de 90 % du transport intérieur de marchandises. Cette prépondérance distingue la France de la moyenne européenne par la place plus réduite qu’y occupent les modes massifiés : le ferroviaire y représente une part modale de l’ordre de 9 % du fret, contre plus de 17 % en moyenne en Europe, et le fluvial de 2 à 3 %, contre 5,5 %.

Les transports représentent près du tiers des émissions de gaz à effet de serre de la France et le transport routier de marchandises en constitue une part déterminante. Avec 27,1 millions de tonnes équivalent CO₂ émis en 2024, les poids lourds représentent plus de 7 % des émissions territoriales nationales et près de 22 % des émissions du secteur des transports ([139]).

À titre de comparaison, les modes massifiés présentent des performances environnementales très supérieures, en raison de leur caractère capacitaire : un train de fret équivaut à quarante poids lourds et une barge fluviale à cent vingt-cinq, le fret ferroviaire émettant jusqu’à neuf fois moins de CO₂ par tonne transportée et le fret fluvial jusqu’à cinq fois moins ([140]). Un poids lourd électrique émet, quant à lui, de l’ordre de 40 grammes de CO₂ équivalent par kilomètre en phase de roulage, contre 695 grammes pour son équivalent diesel selon Transport & Environnement ([141]).

B.   Un cadre d’objectifs nationaux et de normes européennes orientant la décarbonation vers l’électrification

Le verdissement du parc de poids lourds s’inscrit dans la trajectoire nationale de réduction des émissions. Le projet de troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), en cours d’élaboration, fixe un objectif de 50 % de motorisations électriques parmi les immatriculations de poids lourds neufs en 2030, ainsi qu’un objectif de 10 % du parc de poids lourds électrifié à la même échéance.

Au niveau européen, le règlement (UE) 2019/1242, modifié par le règlement (UE) 2024/1610 ([142]), assigne aux constructeurs des objectifs de réduction des émissions moyennes de CO₂ des poids lourds neufs, par rapport aux niveaux de 2019 : ‑15 % à compter de 2025, ‑45 % à compter de 2030, ‑65 % à compter de 2035 et ‑90 % à compter de 2040. Le non-respect de ces objectifs expose les constructeurs à des pénalités de 4 250 euros, puis 6 800 euros à compter de 2030, par gramme de CO₂ par tonne-kilomètre de dépassement ([143]).

Ce cadre, qui pèse sur l’offre de véhicules, oriente la décarbonation du transport lourd vers l’électrification, identifiée comme le premier vecteur de décarbonation de la mobilité lourde. La mission « flash » sur la décarbonation des poids lourds précitée relève à cet égard qu’un poids lourd électrique permet de réduire de près de 80 % les émissions de CO₂ par rapport à un véhicule thermique.

La décarbonation rejoint enfin les objectifs de qualité de l’air : le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), en cours de révision pour la période 2026-2029, vise une réduction de 69 % des émissions d’oxydes d’azote et de 57 % des émissions de particules fines d’ici 2030 par rapport à 2005 ([144]).

C.   Un verdissement du parc encore très insuffisant, freiné par le coût des véhicules malgré des aides à l’acquisition

Le rythme d’électrification du parc demeure très éloigné des objectifs. Selon le service de la donnée et des études statistiques (SDES), au 1er janvier 2025, sur un parc de 621 501 poids lourds, 1 661 seulement étaient électriques, soit 0,27 % ([145]). S’agissant des véhicules neufs, sur 40 250 immatriculations de poids lourds en 2025, 2 % étaient électriques, soit environ 800 véhicules ([146]). La mission « flash » précitée relève une dynamique de croissance des immatriculations électriques, mais encore très éloignée de la cible de 50 % fixée pour 2030.

Ce retard tient principalement au coût des véhicules. Le coût total de possession (TCO) d’un poids lourd électrique demeure supérieur à celui d’un modèle diesel. Selon le modèle de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), il s’établit à 323 000 euros pour un porteur électrique de 16 à 19 tonnes, contre 236 000 euros pour son équivalent diesel, et à 603 000 euros pour un tracteur routier électrique, contre 431 000 euros pour son équivalent diesel ([147]). La mission « flash » précitée anticipe l’inversion des courbes de TCO à compter de 2030, le TCO d’un poids lourd électrique devenant alors en moyenne 18 % inférieur à celui d’un véhicule diesel. À l’achat, l’écart demeure néanmoins considérable : un tracteur électrique de 44 tonnes coûte environ 320 000 euros, soit deux fois et demie le prix de son équivalent thermique qui est d’environ 125 000 euros. Or le secteur du transport routier est composé à plus de 80 % d’entreprises de moins de dix salariés, aux marges réduites et particulièrement sensibles à la conjoncture.

Deux principaux dispositifs de soutien à l’acquisition existent.

– le suramortissement, institué en 2016 à l’article 39 decies A du code général des impôts, permet une déduction fiscale exceptionnelle pouvant représenter, pour un tracteur, une aide d’environ 25 000 euros ([148]) ;

– les certificats d’économies d’énergie (CEE), au titre d’une fiche d’opération standardisée en vigueur depuis le 1er janvier 2025, soutiennent l’acquisition de véhicules lourds électriques neufs et les opérations de rétrofit, pour un montant pouvant atteindre 31 000 euros pour un porteur de 12 à 19 tonnes et 57 000 euros pour un poids lourd de 26 tonnes ou un tracteur.

La mission « flash » souligne toutefois que ces aides demeurent, en l’état, moins favorables aux véhicules électriques qu’à certains carburants alternatifs : un tracteur routier bénéficie d’un soutien public de l’ordre de 224 000 euros sur sept ans s’il fonctionne au B100 et de 197 000 euros au gazole de synthèse hydrotraité (HVO), contre 107 000 euros s’il est électrique. Le plan d’électrification annoncé par le Gouvernement procède d’un rééquilibrage de ces soutiens, la bonification au titre des CEE pour un tracteur électrique étant portée de 61 000 à plus de 100 000 euros à compter du 1er juin 2026 ([149]).

D.   L’absence de tout levier pesant sur les donneurs d’ordre et les instruments existants d’encadrement des relations contractuelles

La décarbonation du fret routier ne peut, en l’état, reposer sur les seuls transporteurs : ceux-ci peinent à trouver des débouchés pérennes pour les prestations réalisées au moyen de véhicules électriques, les donneurs d’ordre, à savoir ceux qui choisissent le transporteur et les modalités de transport, privilégiant le critère du prix ([150]). Le rôle déterminant des chargeurs a été également affirmé par la conférence « Ambition France Transports », dont l’atelier consacré au transport de marchandises a préconisé d’instaurer une trajectoire incitative à l’électrification pour les chargeurs d’une certaine taille, afin de garantir aux transporteurs un débouché pour les poids lourds électriques qu’ils acquièrent.

À ce jour, aucune obligation ne pèse sur les donneurs d’ordre en la matière, et il n’existe aucun dispositif comparable au sein de l’Union européenne selon l’étude d’impact ([151]). Le législateur est néanmoins déjà intervenu, à plusieurs reprises, pour encadrer des relations contractuelles structurellement déséquilibrées entre donneurs d’ordre et transporteurs : tel est l’objet des dispositions relatives au prix des prestations de transport avec les articles L. 3221‑1 et L. 3221‑4 du code des transports ainsi que du mécanisme d’indexation de la facture sur l’évolution des coûts des carburants avec les articles L. 3222‑1 et L. 3222‑2 du même code.

II.   les Dispositions du projet de loi

Dans sa version initiale, l’article 18 institue, afin de répondre à l’objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, une obligation de recours minimal à des véhicules utilitaires lourds à émission nulle pesant sur les donneurs d’ordre de prestations faisant l’objet d’un contrat de transport public routier de marchandises ayant pour origine le territoire métropolitain. Cet objectif se rattache à l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, issu de la Charte de l’environnement de 2004, au regard duquel l’étude d’impact apprécie la proportionnalité de l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle ; elle estime, compte tenu de la progressivité, du caractère temporaire et de l’absence de sanction du dispositif, que celui-ci ne méconnaît ni le principe d’égalité devant la loi ni ces libertés.

1.   Une trajectoire croissante de recours aux véhicules à émission nulle s’étendant jusqu’en 2035

L’obligation est exprimée annuellement en part de la facturation payée des prestations de transport public routier réalisées par des véhicules utilitaires lourds à émission nulle, au sens du paragraphe 11 de l’article 3 du règlement (UE) 2019/1242 ([152]), soit, en pratique, des véhicules mus exclusivement par l’électricité ou l’hydrogène, rapportée à la facturation totale payée de prestations de transport public routier. Cette part doit respecter au moins, dans la version initiale, la trajectoire suivante sur la période 2026-2035 (I) :

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

0,5 %

1 %

2 %

4 %

6 %

10 %

15 %

20 %

25 %

30 %

Source : article 18 du projet de loi initial.

Selon l’étude d’impact, la définition de cette trajectoire procède d’un compromis entre ambition et faisabilité. Distincte de celle de la SNBC 3, jugée trop éloignée de la réalité du parc, elle est calée sur la transposition, dans le parc roulant, d’une cible de 30 % de ventes de poids lourds à émission nulle en 2035, en cohérence avec le règlement (UE) 2024/1610 précité.

2.   Un champ d’assujettissement circonscrit aux grands donneurs d’ordre et aux commissionnaires de transport

Sont assujettis à l’obligation :

– d’une part, les entreprises disposant d’un établissement stable en France dont le chiffre d’affaires annuel excède cinquante millions d’euros ou le total de bilan quarante-trois millions d’euros, et qui emploient au moins deux cent cinquante personnes, sous réserve que leur facturation de prestations de transport public routier de marchandises excède un montant fixé par décret (1° du II) ;

– d’autre part, les commissionnaires de transport réalisant un chiffre d’affaires de commission supérieur à dix millions d’euros, sous la même réserve (2° du II).

La première catégorie recouvre, en pratique, les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises. Selon l’étude d’impact, le nombre d’entreprises potentiellement assujetties est estimé à environ 7 500, ramené à près de 5 000 en restreignant aux secteurs susceptibles de recourir au transport routier de marchandises. Le nombre de commissionnaires inscrits au registre national s’établit à environ 8 700. Ces acteurs sont retenus en raison de leur capacité d’entraînement sur le marché, leur poids économique et leur volume d’achat de prestations leur conférant une réelle faculté de structurer la demande ([153]).

3.   Un mécanisme déclaratif dépourvu de sanction et à vocation transitoire

L’obligation s’accompagne d’un dispositif de suivi, et non de sanction.

Le transporteur transmet au donneur d’ordre une attestation justifiant les montants à prendre en compte (III). Les donneurs d’ordre assujettis rendent compte annuellement à l’État du respect de leur obligation et les résultats atteints sont rendus publics (IV). La seule contrainte réside ainsi dans la publication des performances, destinée à responsabiliser les entreprises. Les modalités d’application, dont la définition d’une prestation réalisée par un véhicule à émission nulle et le contenu de l’attestation, sont renvoyées à un décret (V).

L’étude d’impact indique que le dispositif, et en particulier son volet déclaratif, a été calibré pour pouvoir évoluer, le cas échéant, vers un mécanisme plus contraignant, sur le modèle de la taxe incitative relative à l’utilisation de l’énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT), assortie d’une pénalité ([154]).

Le dispositif est conçu comme transitoire : il a vocation à disparaître une fois atteinte la parité de coût total de possession entre motorisations électrique et diesel, soit un horizon estimé de cinq à dix ans pour la majorité des poids lourds ([155]).

Selon l’étude d’impact, le surcoût attendu pour les assujettis demeure limité : pour l’objectif de 1 %, il est estimé entre 0,05 % et 0,2 % de la facturation totale, soit entre 9 et 38 millions d’euros pour l’ensemble des entreprises concernées, l’impact sur le prix au consommateur final étant estimé négligeable. À l’inverse, chaque point de pourcentage de prestations pour compte d’autrui réalisé par des véhicules à émission nulle représenterait un gain d’environ 190 000 tonnes équivalent CO₂ par an, ainsi que 220 tonnes d’oxydes d’azote et 59 tonnes de monoxyde de carbone.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable (CATDD) du Sénat a adopté six amendements à l’article 18 dont un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-203) :

– l’amendement COM-225 du rapporteur restreint le dispositif aux flux de marchandises ayant pour origine « et pour destination » la France métropolitaine (I). Selon le rapporteur du Sénat, cette modification est opportune dès lors que « les donneurs d’ordre sont tributaires du déploiement des bornes de recharge pour véhicules électriques lourds à l’étranger » ([156]) ;

– l’amendement COM‑226 du rapporteur étend l’assiette de la trajectoire d’objectifs de recours à des véhicules à faible émission par les donneurs d’ordre à l’ensemble des véhicules utilitaires, qu’ils soient légers ou lourds. L’objectif poursuivi par le rapporteur du Sénat est d’éviter des « biais » pour les donneurs d’ordre ayant essentiellement recours à des véhicules utilitaires légers (VUL) et d’adopter une trajectoire de décarbonation « plus globale et cohérente » (I) ;

– l’amendement COM-227 du rapporteur décale d’un an la trajectoire des objectifs de recours aux poids lourds à émission nulle. Ce décalage vise notamment à tenir compte du fait que l’entrée en vigueur du présent projet de loi n’interviendra probablement pas avant la fin de l’année 2026. Le point de départ de la trajectoire est ainsi fixé à 2027, au lieu de 2026 (I) ;

– l’amendement COM-228 du rapporteur introduit une mesure de souplesse au titre du report modal : lorsqu’un donneur d’ordre justifie ne pouvoir recourir à des véhicules à émission nulle pour des raisons opérationnelles, l’objectif est réputé satisfait s’il a recours, en compensation, aux modes ferroviaire ou fluvial (dernier alinéa de l’article) (V) ;

– l’amendement COM-183 de MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec, (GEST), adopté avec l’avis favorable du rapporteur, prévoit l’élaboration, par les principales filières utilisatrices du transport de marchandises et avec les pouvoirs publics, d’une feuille de route fixant une trajectoire croissante de recours aux modes ferroviaire et fluvial, assortie d’un plan d’action (IV bis).

B.   les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat n’a apporté qu’une modification au dispositif de l’article 18, en adoptant l’amendement n° 288 du rapporteur, excluant du montant total de la facturation servant d’assiette à l’obligation les prestations réalisées en cyclologistique. Cette exclusion vise à valoriser le recours aux solutions de transport par cycle, particulièrement adaptées à la logistique urbaine de courte distance, au titre des gisements de report modal offerts aux donneurs d’ordre. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 18 modifié par seize amendements, dont trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CD706, CD707 et CD708).

1.   Redéfinition du périmètre et de la trajectoire de l’obligation

La commission a adopté l’amendement CD705 de la rapporteure, recentrant sur les seuls poids lourds l’obligation de recours à des véhicules à émission nulle, que le Sénat avait élargie à l’ensemble des véhicules utilitaires, légers comme lourds. La rapporteure a fait valoir que le poids lourd constitue l’angle mort que l’article vise à combler car il concentre les émissions du transport routier de marchandises et sa décarbonation est la moins engagée, la stratégie nationale bas‑carbone ne visant que 10 % du parc de poids lourds électrifiés en 2030, tandis que les véhicules utilitaires légers relèvent déjà de la taxe annuelle incitative au verdissement des flottes créée par la loi de finances pour 2025.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté les amendements identiques CD82 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD570 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), issus de la mission « flash » sur la décarbonation des poids lourds, qui étendent le périmètre de l’obligation aux activités de transport de marchandises pour compte propre. La rapporteure a relevé que la mécanique de l’article repose sur la part de la facturation des prestations réalisées avec des véhicules à émission nulle, laquelle fait défaut en compte propre où le transport est internalisé ; que le critère de substitution retenu, exprimé en kilomètres ou en tonnage, serait plus lourd et moins vérifiable et que l’extension, dans des secteurs où la disponibilité des véhicules à émission nulle est très inégale, soulève un enjeu de proportionnalité justifiant une expertise dédiée d’ici l’examen en séance publique.

La commission a adopté les amendements identiques CD81 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD259 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), accélérant la trajectoire de décarbonation en ramenant son échéance finale de 2036 à 2035. La rapporteure a soutenu ces amendements, en indiquant préférer un point de départ fixé à 2027.

2.   Extension de l’obligation aux acheteurs publics et au recours au fret ferroviaire

La commission a adopté, avec un avis de sagesse de la rapporteure, les amendements identiques CD83 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD260 de M. Jean‑Marie Fiévet (EPR), qui étendent l’obligation aux acheteurs publics par la voie de la commande publique. La rapporteure a estimé l’exemplarité publique légitime, tout en relevant que les modalités de son application à la sphère publique devraient être sécurisées avant l’examen en séance publique.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD382 de M. Loïc Prud’homme (LFI-NFP), qui institue une obligation de recours minimal au fret ferroviaire pour les donneurs d’ordre. La rapporteure a émis un avis défavorable, considérant qu’il n’y a pas lieu de lier la décarbonation des poids lourds et le report modal, que la transposition au ferroviaire de la logique de quotas imposée aux poids lourds excède l’objet de l’article et soulève d’importantes difficultés juridiques et opérationnelles, et que le report modal doit procéder d’une stratégie différenciée, telle la feuille de route sectorielle prévue par l’article.

3.   Introduction d’un régime de sanction et de publication

La commission a adopté, avec un avis de sagesse de la rapporteure, l’amendement CD579 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui institue, à compter de 2030, une amende administrative proportionnelle en cas de non-respect de la trajectoire, ainsi que les amendements identiques CD42 de M. Gérard Leseul (SOC), CD498 de Mme Marie Pochon (EcoS) et CD578 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui imposent la publication des résultats dans un format ouvert et sanctionnent d’une amende, plafonnée à 0,1 % du chiffre d’affaires réalisé en France, le manquement à l’obligation de déclaration. La rapporteure a relevé que l’expérience du verdissement des flottes de véhicules avait montré qu’une trajectoire dépourvue de sanction n’était pas suivie.

4.   Suppression d’un mécanisme redondant

La commission a adopté l’amendement CD711 de la rapporteure, supprimant les conditions de mise en œuvre, renvoyées par l’alinéa 14, ce mécanisme de report modal ferroviaire étant déjà pris en charge à plusieurs titres par le texte.

*

*     *

TITRE V
Dispositions DIVERSES

Protection du domaine public ferroviaire

Adopté par la commission sans modification

L’article 19, dans sa version issue du Sénat, habilite SNCF Réseau à constater et à faire réprimer l’ensemble des atteintes au domaine public ferroviaire selon la procédure de la contravention de grande voirie. Il est issu d’une réécriture intégrale en séance publique au Sénat, qui s’est substituée aux dispositions initiales relatives à la reconnaissance anticipée de la raison impérative d’intérêt public majeur et à l’adaptation des modalités de consultation du public. La commission a adopté cet article sans modification.

I.   Le droit existant

A.   La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur, condition de la dérogation à la protection des espèces protégées

L’article L. 411-1 du code de l’environnement, qui transpose l’article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 dite « Habitats » ([157]), interdit de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats. L’article L. 411-2 du même code, transposant l’article 16 de cette même directive, permet toutefois qu’une dérogation soit accordée si trois conditions cumulatives sont réunies :

– l’absence d’autre solution satisfaisante ;

– l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées ;

– la justification de la dérogation par l’un des motifs limitativement énumérés, parmi lesquels les raisons impératives d’intérêt public majeur (c du 4° du I de l’article L. 411-2).

Issue du droit de l’Union européenne, la notion de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) n’est définie ni par le législateur européen, qui précise seulement qu’elle peut être notamment de nature sociale ou économique, ni par le législateur national, sa portée ayant été précisée progressivement par le juge administratif, qui dispose à cet égard d’une marge d’appréciation importante.

Pour la plupart des projets, la RIIPM n’est appréciée qu’au stade de l’autorisation environnementale, soit en aval d’un processus au cours duquel plusieurs années peuvent s’écouler entre la déclaration d’utilité publique et la demande de dérogation. Cette reconnaissance tardive est source d’insécurité juridique, ainsi que l’a illustré l’annulation, en février 2025, de l’autorisation environnementale de l’autoroute A69 entre Castres et Toulouse, au motif que le projet ne répondait pas à une RIIPM, alors que le chantier, engagé près de deux ans plus tôt, était achevé à 80 %.

Pour atténuer ce risque, le législateur est intervenu à plusieurs reprises. Il a institué des présomptions de RIIPM pour :

– Les installations de production d’énergies renouvelables avec la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ([158]) ;

– Les réacteurs électronucléaires avec la loi du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires ([159]) ;

– Certains ouvrages de stockage et de prélèvement d’eau avec la loi du 11 août 2025 dite « loi Duplomb » ([160]).

Le Conseil constitutionnel a précisé que ces présomptions doivent demeurer réfragables. Il a, par ailleurs, permis la reconnaissance anticipée de la RIIPM, dès la déclaration d’utilité publique, pour les projets industriels d’intérêt national majeur avec la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte et l’article L. 122‑1‑1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, mécanisme qui a été jugé conforme à la Constitution.

B.   Une protection du domaine public ferroviaire par la contravention de grande voirie demeurée incomplète

Les atteintes à l’intégrité et à la conservation du domaine public ferroviaire sont réprimées selon la procédure de la contravention de grande voirie. Les comportements prohibés sont énumérés aux articles L. 2231-1 à L. 2231-9 du code des transports, leur répression étant prévue par l’article L. 2232-1 du même code ([161]). Dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 14 avril 2021, ce dernier article prévoit que SNCF Réseau et sa filiale exercent, concurremment avec l’État et sous son contrôle, les pouvoirs dévolus à ce dernier pour la répression des atteintes aux biens du domaine public de l’État qui leur sont attribués, ces atteintes pouvant en outre être constatées par certains agents assermentés.

Cette habilitation demeure toutefois incomplète. D’une part, le Conseil d’État a jugé que la procédure de contravention de grande voirie ne peut être engagée à l’encontre de SNCF Réseau lui-même, pris en sa qualité de propriétaire comme de gestionnaire du réseau. D’autre part, et surtout, le périmètre des atteintes que le gestionnaire peut faire constater et réprimer ne couvre pas l’ensemble des situations susceptibles d’affecter le domaine public ferroviaire – empiétements, chutes d’arbres ou de blocs rocheux, occupations sans titre ou encore incendies –, ce qui limite sa capacité à en assurer une protection effective.

II.   les Dispositions du projet de loi

Dans sa rédaction initiale, l’article 19 modifiait, pour permettre la reconnaissance anticipée de la RIIPM, les articles L. 126-1 du code de l’environnement et L. 300‑6 du code de l’urbanisme relatifs à la déclaration de projet, l’article L. 122‑1‑1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique relatif à la déclaration d’utilité publique et l’article L. 2111‑27 du code des transports pour que la déclaration de projet des opérations de SNCF Réseau soit prise par l’État. Il prévoyait que la reconnaissance de ce caractère, divisible de l’acte qui la porte, ne puisse être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration d’utilité publique ou la déclaration de projet, et non contre l’acte accordant la dérogation.

Il modifiait par ailleurs l’article L. 181-10 du code de l’environnement afin que la consultation du public préalable à l’autorisation environnementale des infrastructures linéaires de transport soit réalisée par voie d’enquête publique.

III.   Les modifications apportées par le Sénat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a complété l’article 19, sur proposition de son rapporteur, pour traduire deux recommandations du rapport de M. Michel Cadot « Grands projets d’infrastructures : prioriser, simplifier, réussir » ([162]).

L’amendement COM-205 permet de reconnaître par anticipation, dès la déclaration d’utilité publique et pour les seuls projets d’infrastructures de transport, l’absence d’autre solution satisfaisante – deuxième des trois critères de la dérogation « espèces protégées », une tierce expertise pouvant être diligentée à la demande de l’autorité compétente (recommandation n° 19).

L’amendement COM-206 instaure une présomption de RIIPM, ainsi que de l’absence d’autre solution satisfaisante, pour les opérations d’entretien, de modernisation, de régénération et d’adaptation au changement climatique des infrastructures de transport existantes, au regard notamment de l’effort de régénération évalué à 3 milliards d’euros par an sur la période 2026-2031 par la conférence « Ambition France Transports » (recommandation n° 16).

B.   les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a procédé à une réécriture intégrale de l’article 19 avec l’adoption de l’amendement n° 291 du Gouvernement. L’adoption définitive de la loi de simplification de la vie économique ([163]), dont l’article 36 permet une reconnaissance anticipée de la RIIPM au stade de la déclaration d’utilité publique avec une rédaction identique à celle de l’article 19, a privé d’objet le dispositif initial, devenu un doublon. En conséquence, les dispositions relatives à la reconnaissance anticipée de la RIIPM et à l’adaptation de la consultation du public ont été supprimées.

Afin de préserver l’apport de l’amendement n° 87 déposé à l’article 19 par M. Jean‑François Longeot (UC), l’amendement du Gouvernement substitue à l’article une disposition relative à la protection du domaine public ferroviaire, habilitant SNCF Réseau à constater et à faire réprimer, selon la procédure de la contravention de grande voirie, l’ensemble des atteintes au domaine public ferroviaire.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 19 sans modification.

*

*     *

Dispositions relatives au déclassement des biens
du canal du Midi

Adopté par la commission sans modification

L’article 20 vise à assouplir la gestion du domaine public fluvial du canal du Midi et à sécuriser les transactions portant sur ses biens. D’une part, il soumet le déclassement de certains de ces biens – francs-bords, parcelles, maisons et magasins – à la procédure de droit commun du code général de la propriété des personnes publiques, et ouvre la possibilité de les céder à l’amiable ou de les échanger entre personnes publiques. D’autre part, il valide rétroactivement les actes de disposition de l’État antérieurs à la loi qui seraient contestés au motif qu’ils ont été conclus sans déclassement préalable ou après un déclassement imparfait, et autorise le déclassement rétroactif, par arrêté ministériel, des biens qui n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public. Le Conseil d’État a estimé que cette validation législative, justifiée par un motif impérieux d’intérêt général et de portée strictement définie, ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel ou conventionnel. Le Sénat a adopté l’article modifié par un amendement rédactionnel. La commission a adopté cet article sans modification.

I.   Le droit existant

Le canal du Midi est, depuis 1898, propriété de l’État, qui en a confié la gestion à l’établissement public Voies navigables de France (VNF) en application de l’annexe de l’arrêté du 24 janvier 1992. Ouvrage exceptionnel inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO, il relève du domaine public fluvial (DPF).

La consistance du DPF du canal du Midi présente une singularité : à la différence du droit commun, elle est définie par la loi, à l’article L. 2111‑11 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), issu d’un décret‑loi du 16 octobre 1956. L’incorporation de ces biens au domaine public est ainsi de nature législative, et non réglementaire. Il en résulte que, par parallélisme des formes, le déclassement d’un bien du canal préalable à sa cession suppose lui‑même une intervention du législateur – là où, pour les autres dépendances du DPF, un simple arrêté ministériel suffit. Cette exigence représente une charge administrative considérable, difficilement concevable chaque fois qu’un terrain ou une ancienne maison éclusière devenus inutiles à la navigation doivent être déclassés en vue d’une cession.

La nécessité d’une mesure législative à chaque déclassement a, de fait, figé le domaine public du canal, au détriment de la valorisation de biens qui ne participent plus au service public – certains se dégradant faute d’entretien, à l’image de l’hôtel Riquet à Agde, VNF orientant prioritairement ses crédits, dans un contexte budgétaire contraint, vers l’entretien de la voie d’eau navigable.

Surtout, la particularité juridique du canal a longtemps été méconnue, si bien que des ventes ont pu intervenir par le passé sans déclassement, ou après un déclassement opéré par simple arrêté. VNF a ainsi recensé 6 042 parcelles en situation d’empiétement sur le DPF et a connaissance d’une soixantaine de situations juridiquement problématiques (cessions ou successions bloquées, réclamations, contentieux), nées de litiges avec des particuliers s’estimant propriétaires, parfois depuis plusieurs générations, de biens dont une fraction relève en réalité du domaine public. À la suite d’une alerte adressée par VNF aux notaires de la région Occitanie, les cessions portant sur de tels biens ont été suspendues, situation préjudiciable aux particuliers de bonne foi, qui ne peuvent plus ni vendre ni acheter.

Le droit commun comporte pourtant un mécanisme de régularisation des cessions irrégulières de biens du domaine public : l’article 12 de l’ordonnance n° 2017‑562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques. Celui‑ci permet de déclasser rétroactivement les biens qui, à la date de l’acte de disposition dont ils ont fait l’objet, n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public, le déclassement étant prononcé par l’autorité compétente de la personne publique ayant conclu l’acte ; il confère en outre une portée rétroactive aux articles L. 3112‑1 et L. 3112‑2 du CG3P pour les cessions et échanges entre personnes publiques antérieurs à 2006.

Ce dispositif demeure toutefois inopérant pour le canal du Midi, pour deux raisons. D’une part, la consistance de son domaine public étant définie par la loi, l’autorité compétente pour prononcer le déclassement serait le législateur, de sorte que l’article 12 n’éviterait pas une intervention législative. D’autre part, ce mécanisme ne couvre que les actes de disposition antérieurs à l’entrée en vigueur de l’ordonnance, le 21 avril 2017, laissant sans solution les parcelles cédées depuis lors.

II.   les Dispositions du projet de loi

Selon l’étude d’impact, un groupe de travail réunissant, depuis 2023, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), VNF et la direction de l’immobilier de l’État a recherché une solution permettant de fluidifier la gestion du DPF du canal sans recours permanent au législateur. Deux options ont été écartées : la délégalisation de l’article L. 2111‑11 du CG3P, jugée inopportune dès lors que le législateur avait précisément entendu protéger, comme un ensemble indissociable, les éléments historiquement rattachés au canal ; et la seule mobilisation du dispositif de régularisation prévu par l’ordonnance n° 2017‑562 du 19 avril 2017, dont l’autorité compétente serait en l’espèce le législateur et qui exclut les cessions conclues après son entrée en vigueur. L’option retenue combine un renvoi au droit commun pour l’avenir et une validation pour le passé.

Le I du présent article complète l’article L. 2111‑11 du CG3P pour rendre applicables aux francs‑bords, aux parcelles ainsi qu’aux maisons et magasins qui y sont mentionnés, les articles L. 2141‑1 à L. 2141‑3 du même code, relatifs au déclassement de droit commun des biens qui ne sont plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public. Le déclassement de ces biens, devenus inutiles à la navigation, pourra ainsi être prononcé à l’avenir par simple arrêté du ministre chargé des transports, l’ensemble du canal demeurant pour le surplus dans le domaine public.

Il prévoit en outre que ces biens peuvent faire l’objet d’une cession à l’amiable, dans les conditions de l’article L. 3112‑1 du CG3P, ou d’un échange, dans les conditions de l’article L. 3112‑2. Ces dispositions autorisent les transactions entre personnes publiques sans déclassement préalable, lorsque les biens sont destinés à l’exercice des compétences de la personne publique acquéreur. Le Conseil d’État a relevé que ce renvoi, qu’il a lui‑même suggéré par souci de lisibilité, ne fait que rappeler un cadre déjà applicable.

Le II poursuit un double objet, relatif aux opérations déjà intervenues. D’une part, il autorise le déclassement rétroactif, par arrêté du ministre chargé des transports, des biens du DPF du canal ayant fait l’objet d’un acte de disposition avant l’entrée en vigueur de la loi et qui, à la date de cet acte, n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public. D’autre part, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, il valide les actes de disposition de l’État portant sur ces biens, en tant qu’ils seraient contestés par le moyen tiré de ce que les ventes auraient été conclues sans déclassement préalable ou après un déclassement imparfait.

La DGITM a précisé les garanties entourant cette régularisation. La préparation des arrêtés donnera lieu à une vérification préalable de la désaffectation de chaque parcelle, appréciée non seulement au regard du service public de la navigation, mais aussi, plus largement, des autres services publics liés à la cohérence hydraulique du canal et à l’adaptation au changement climatique (prévention des inondations, gestion de la ressource en eau). Chaque déclassement sera prononcé au cas par cas, sur la base d’un dossier établi par VNF, transmis au ministère chargé des transports, qui procédera à un second examen de la désaffectation du bien – soit la procédure de droit commun applicable à toute parcelle destinée à être cédée.

III.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

A.   les modifications apportÉes en commission

La commission a accueilli favorablement cette régularisation. Elle a relevé, à la suite de VNF, que le dispositif était attendu par l’État, par l’établissement gestionnaire et, plus encore, par les particuliers dont les notaires découvrent, à l’occasion d’une cession ou d’une succession, que des emprises foncières du canal sont partiellement incluses dans leur propriété sans qu’une procédure de déclassement ait été menée à son terme. Jugeant la mesure bienvenue, la commission s’est bornée à adopter un amendement rédactionnel du rapporteur (COM‑207) et a adopté l’article 20 ainsi modifié.

B.   les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté l’article 20 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 20 sans modification.

*

*     *

Simplification des procédures de réalisation
d’aménagements cyclables

Adopté par la commission avec modifications

L’article 21 élargit les possibilités laissées aux collectivités territoriales pour réaliser des aménagements cyclables, rendus obligatoires depuis 2000 pour toute création ou rénovation de voies urbaines.

L’article supprime la liste des aménagements possibles sur les voies situées dans une agglomération, jusqu’alors mentionnée à l’article L. 228-2 du code de l’environnement, et la renvoie à un décret en Conseil d’État.

Pour les voies situées hors agglomération, l’article ouvre la possibilité de réaliser des itinéraires alternatifs réservés aux cyclistes à proximité de la voie concernée par les travaux, alors que la rédaction en vigueur de l’article L. 228-3 du code de l’environnement ne permet que de les réaliser sur la voie concernée par les travaux.

La commission a supprimé les dispositions renvoyant à un décret la définition des aménagements cyclables mentionnés à l’article L. 228-2 du code de l’environnement, et a adopté un amendement rédactionnel.

I.   Le droit existant

A.   Depuis la Laure, l’obligation d’intégrer les aménagements cyclables à la création et à la rénovation des voies urbaines

1.   Une obligation issue de la LAURE, prévoyant d’ores et déjà une liste limitative des aménagements autorisés

L’article 20 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, dite « LAURE », a introduit une obligation de création d’aménagements cyclables lors des opérations de création ou de rénovation de voies urbaines, à l’exception des autoroutes et voies rapides. Cette obligation, entrée en vigueur au 1er janvier 1998, a été codifiée à l’article L. 228-2 du code de l’environnement. Le choix de l’aménagement est encadré par la loi qui laisse aux aménageurs la possibilité de réaliser ces voies « sous forme de pistes, marquages au sol ou couloir indépendant », sous réserve de tenir compte des « besoins et contraintes de circulation ».

2.   Depuis la LOM, l’intégration de nouveaux types d’aménagements

L’article 61 de la loi d’orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite « LOM », a modifié l’article L. 228-2 du code de l’environnement en précisant la liste des aménagements susceptibles d’être réalisés pour se conformer à l’obligation de créer des itinéraires cyclables. Sont désormais explicitement mentionnés les pistes cyclables, bandes cyclables, voies vertes, zones de rencontre et, pour les chaussées à sens unique à une seule file, les marquages au sol. La loi a également introduit une disposition spécifique relative aux voies en site propre destinées aux transports collectifs, permettant de satisfaire à l’obligation par l’autorisation de la circulation des cycles sur ces voies sous réserve que leur « largeur permette le dépassement d’un cycliste » dans les conditions prévues par le code de la route.

La LOM n’a pas modifié l’économie générale de l’article L. 228-2 du code de l’environnement, lequel continue de reposer sur une liste limitative d’aménagements cyclables. Cette liste, bien qu’élargie, n’intègre toutefois pas certains aménagements cyclables identifiés dans les référentiels techniques, notamment les aménagements fondés sur la mixité des usages. Les récents travaux du Cerema ([164]) préconisent, outre les aménagements mentionnés à l’article L. 228-2, la possibilité d’instaurer des zones de « trafic mixte » où la circulation des cyclistes et des véhicules motorisés peut être partagée, telles que les chaussées à voie centrale ou les rues à faible trafic motorisé. Le choix de ces aménagements par les gestionnaires de voirie ne saurait être indépendant des volumes respectifs du trafic cycliste et motorisé, de la vitesse moyenne pratiquée, ainsi que du débit de cyclistes souhaité. C’est pourquoi le Cerema préconise le trafic mixte pour des voies où les trafics cyclistes et motorisés sont respectivement inférieurs à 4 000 et 750 véhicules par jour, dans la mesure où la vitesse est limitée à 30 km/h. Pour des voies au trafic dense, comptant plus de 2 000 cyclistes par jour et plus de 6 000 véhicules motorisés par jour, où la vitesse est limitée à 50 km/h, le trafic mixte n’est pas recommandé et le Cerema préconise plutôt de construire une piste cyclable isolée. Le guide d’aide à la décision souligne ainsi que « le choix entre mixité et séparation des modes est fondamental lorsque l’on cherche à construire un espace public accueillant et inclusif pour l’ensemble des modes actifs. Ce choix s’appuie nécessairement sur une hiérarchisation préalable du réseau viaire ou à défaut, sur une réflexion locale au sujet de la vocation des aménagements mis en place. Trois critères principaux sont à considérer conjointement avant de choisir de faire cohabiter ou non les cyclistes et les usagers motorisés sur un même espace : le volume de trafic motorisé, la vitesse réelle pratiquée par les usagers et le trafic cycliste souhaité ». Auditionné par la rapporteure, le réseau Vélo et Marche mentionne à ce titre que la construction d’une zone 30 partagée entre véhicules motorisés et vélos semble envisageable pour certaines collectivités, dès lors que les usagers partagent cette analyse et que la sécurité des cyclistes est garantie.

Exemples de modes de trafic mixte

La zone 30 à faible trafic motorisé

La zone 30 est une section ou un ensemble de sections de rues où la vitesse des véhicules est limitée à 30 km/h. Toutes les chaussées y sont à double sens pour les cyclistes sauf exception dûment justifiée par le gestionnaire. La zone doit être aménagée de manière cohérente avec la vitesse limite applicable. Dans les zones 30 à faible trafic (