Renforcer l’arsenal législatif face à la multiplication d'actions d'entrave à des activités agricoles, cynégétiques, d'abattage ou de commerce de produits d'origine animale

(art. 431-1 du code pénal et art. L. 428-3-1 [nouveau] du code de l’environnement) Faciliter la qualification d’entrave à l’exercice des libertés d’expression, du travail, d’association, de réunion ou de manifestation

(art. 431-28 du code pénal) Création d’un délit d’introduction sans droit dans un lieu d’exercice d’activités commerciales, industrielles, artisanales ou agricoles

(art. 225-1 et 225-3 du code pénal) Interdiction des discriminations fondées sur l’activité professionnelle exercée

(art. 32 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Création d’un délit de diffamation publique à l’encontre d’une personne  ou d’un groupe de personnes en raison de leur activité professionnelle  ou de leurs loisirs

(art. 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Création d’un délit de provocation à la discrimination  à l’encontre d’une personne ou d’un groupe de personnes  en raison de leur activité professionnelle ou de leurs loisirs

(nouveau) (art. 711-1 du code pénal et art. 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Application de la proposition de loi outre-mer

Compte rendu des débats

personnes entendues

Mesdames, Messieurs,

Le 28 septembre 2018, l’incendie, revendiqué par une association de défense de la cause animale, d’un abattoir à Haut Valromey, dans le département de l’Ain, a mis au chômage 80 de ses employés et causé un préjudice de plusieurs millions d’euros. Cet événement s’inscrit dans un contexte de multiplication, ces dernières d’années, d’actions, plus ou moins virulentes, entravant des activités agricoles, cynégétiques, d’abattage ou encore de commerce de produits d’origine animale.

Face à l’aggravation de ce phénomène, le Parlement a commencé à se saisir de cette problématique, qui suscite de fortes inquiétudes dans nos territoires, en particulier ruraux.

Ainsi, le 24 octobre 2018, une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête sur les activistes antispécistes violents et les atteintes à la « liberté alimentaire » a été déposée par plusieurs de mes collègues du groupe Les Républicains ([1]). Le Sénat s’était également saisi de la question, par une proposition de loi déposée par le sénateur Jean-Noël Cardoux ([2]). Tout d’abord rejetée par la commission des Lois du Sénat, celle-ci a été amendée et finalement adoptée en séance publique le 1er octobre 2019.

Par ailleurs, au cours de l’examen du projet de loi portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement, le Sénat avait adopté un amendement créant un délit d’entrave aux activités de chasse. Cet article additionnel avait été supprimé lors de la commission mixte paritaire du 25 juin 2019, au motif que le phénomène d’entrave ne se cantonnait pas au seul domaine de la chasse. Pour cette raison, la présidente de la commission des lois de l’Assemblée nationale de l’époque, Mme Yaël Braun-Pivet, s’était alors engagée à créer une mission d’information sur le sujet.

C’est à la suite de ces débats qu’a été créée, le 1er juillet 2020, la mission d’information, commune à la commission des Lois, à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et à la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, sur les moyens de juguler les entraves et obstructions opposées à l’exercice de certaines activités légales.

J’ai eu l’honneur de présider ses travaux, qui ont abouti à la publication du rapport d’information du 27 janvier 2021 ([3]) de Mme Martine Leguille-Balloy et de M. Alain Perea, membres du groupe La République en Marche, dont je tiens à saluer la qualité.

Sur la base de vingt-six auditions et tables rondes menées par la mission, ce rapport documente avec précision le constat du développement récent d’entraves réalisées par des militants. Plusieurs secteurs sont principalement visés :

– l’agriculture et l’élevage, ainsi que certaines activités de recherche associées ;

– les activités d’abattage, de transformation et de transport de viande ;

– les commerces, en particulier alimentaires ;

– les activités de loisirs : la chasse, la corrida, le cirque, etc.

Le rapport d’information pointe tout d’abord une augmentation récente des actions d’entrave et une radicalisation de celles-ci. Certaines d’entre elles prennent la forme de dégradations, de violations de domicile, ou encore d’entraves à la liberté du travail, qui sont déjà pénalement répréhensibles. Le droit en vigueur permet également de poursuivre certains auteurs d’entrave dont l’action prendrait la forme de diffamation ou de harcèlement moral.

Toutefois, il ressort des travaux de la mission d’information commune que le droit en vigueur ne couvre pas tous les phénomènes d’entrave : c’est le cas de l’entrave à la chasse, difficile à qualifier pénalement, de l’intrusion dans une exploitation agricole, qui ne peut que rarement être sanctionnée au titre de la violation de domicile, ou encore de certains moyens permettant d’appliquer le délit d’entrave à la liberté du travail.

En effet, la mission constate l’apparition de nouvelles formes d’entraves consistant à gêner, contraindre ou empêcher le déroulement normal d’une activité pourtant licite, sans forcément être constitutives d’infractions pénales. Ces nouvelles entraves sont réalisées par de nouveaux moyens, parfois non violents, et par une mobilisation accrue des réseaux sociaux, que les pouvoirs publics peinent à appréhender.

Face à ce constat, les rapporteurs de la mission d’information commune ont formulé huit recommandations, qui touchent au renforcement de l’effectivité de la réponse pénale mais également à l’évolution de l’arsenal législatif existant.

C’est dans l’objectif de traduire les recommandations de nature législative du rapport d’information que j’ai déposé, le 21 septembre 2021, une proposition de loi (n° 4458) visant à renforcer l’arsenal législatif face à la multiplication d’actions d’entrave à des activités agricoles, cynégétiques, d’abattage ou de commerce de produits d’origine animale. J’ai redéposé cette proposition de loi au cours de la XVIe législature, le 15 décembre 2022 ([4]), ainsi que sous la présente législature, le 19 novembre dernier ([5]). Il est en effet de notre responsabilité de législateur de ne pas laisser la situation s’envenimer et dégénérer, en faisant évoluer notre politique pénale pour répondre aux évolutions de la société. Je me réjouis donc de l’inscription, à l’initiative du groupe Droite Républicaine (DR), à l’ordre du jour de notre assemblée le jeudi 6 février prochain, de cette proposition de loi.

Les travaux que j’ai conduits en tant que rapporteur de la présente proposition de loi m’ont tout d’abord permis d’actualiser le constat dressé par le rapport d’information de 2021. Ainsi, si les données transmises par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la Justice montrent un « pic » d’infractions d’entrave aux libertés d’expression en 2019 et en 2021, avec respectivement 176 et 146 affaires orientées, le phénomène demeure présent sur l’ensemble du territoire.

Dans le domaine agricole, le ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire a souligné, au cours de son audition, la persistance de telles actions, en particulier au sein des abattoirs mais également, de façon récente, à l’encontre des retenues d’eau agricoles (les « bassines ») ou encore d’exploitants forestiers.

S’agissant plus particulièrement de la filière viande, l’Association nationale interprofessionnelle du bétail et des viandes (INTERBEV) a indiqué à votre rapporteur que la fréquence des actions d’entrave avait diminué ces dernières années. Elle souligne néanmoins, tout comme l’association Culture Viande, la persistance d’actions prenant la forme d’intrusion dans des élevages ou dans des abattoirs – souvent dans le cadre de captations vidéo ou dans l’objectif de bloquer le fonctionnement de la chaîne industrielle –, de dégradations de boucheries et de stands tenus à l’occasion de salons, mais également de campagnes de dénigrement sur les réseaux sociaux.

Enfin, en matière d’entrave à la chasse, la Fédération nationale des chasseurs a indiqué, au cours de son audition, avoir recueilli 348 signalements d’actes malveillants anti-chasse pour la saison 2023-2024, soit une hausse de 10 % par rapport à la saison précédente. 54 % de ces signalements porteraient sur des atteintes aux biens, 46 % sur des atteintes aux personnes hors violences dont, dans 2,5 % des cas, sur des violences physiques.

Il ressort ainsi de ces travaux que les préconisations de la mission d’information commune de 2021 visant à renforcer l’arsenal pénal conservent leur pertinence et permettraient de mieux répondre aux actions d’entrave et à l’évolution de ce phénomène ces dernières années.

Outre l’actualisation de ce constat, les travaux que j’ai menés m’ont permis d’interroger les services du ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire, les services du ministère de la Justice et le professeur de droit privé et de sciences criminelles Romain Ollard – que la mission d’information commune avait déjà auditionné – quant à la pertinence juridique des différentes modifications opérées par la proposition de loi. Je tiens à les remercier pour leur contribution précieuse. Les réflexions qu’ils ont partagées m’ont conduit à proposer à la Commission, qui les a adoptés, plusieurs amendements visant :

– d’une part, à améliorer la rédaction des différents articles de la proposition de loi, afin que ceux-ci répondent de façon plus pertinente aux phénomènes d’entrave constatés et s’articulent mieux avec notre droit pénal existant ;

– d’autre part, à mieux concilier l’objectif de lutte contre les entraves avec certains principes constitutionnels, en particulier le principe de légalité des délits et des peines, ainsi que le principe de proportionnalité                             des peines.

En effet, s’il n’est pas possible qu’une minorité prenne en otage, pour des raisons idéologiques, le reste de la société, je suis particulièrement vigilant à la juste conciliation entre le renforcement de la lutte contre les entraves et les libertés fondamentales garanties par la Constitution.

Il m’a semblé en effet nécessaire d’être attentif à la proportionnalité des peines en matière de liberté d’expression. En ce domaine, le Conseil constitutionnel ne se limite pas – et c’est heureux – à un contrôle de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue. Au contraire, il estime que parce que « la liberté d’expression et de communication est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés » ([6]), il lui incombe de vérifier si les atteintes portées à l’exercice de cette liberté sont nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi. Cette jurisprudence a donc guidé les modifications que la Commission a apportées à la proposition de loi initiale.

   Commentaire des articles

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(art. 431-1 du code pénal et art. L. 428-3-1 [nouveau] du code de l’environnement)
Faciliter la qualification d’entrave à l’exercice des libertés d’expression, du travail, d’association, de réunion ou de manifestation

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le 1° du présent article :

– ajoute les actes d’intrusion et d’obstruction à la liste des moyens par lesquels peut être commis le délit d’entrave prévu au premier alinéa de l’article 431-1 du code pénal ;

– supprime la condition de concertation aujourd’hui nécessaire à la qualification de ce délit d’entrave.

Le 2° du présent article introduit un nouvel alinéa à l’article 431-1 du code pénal afin de punir d’une peine de six mois d’emprisonnement et de 5 000 euros d’amende les actes de menaces, d’obstruction et d’intrusion ayant pour effet ou pour objet d’empêcher le déroulement d’activités sportives ou de loisirs autorisées et exercées conformément à la loi ou au règlement.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 10 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a inséré un nouvel alinéa à l’article 431-1 du code pénal visant à punir d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la fonction d’enseignant.

       Position de la Commission

La Commission a supprimé le moyen d’intrusion permettant de qualifier le délit d’entrave prévu au premier alinéa de l’article 431-1 du code pénal. Elle a en outre précisé que les actes d’obstruction pouvant être retenus pour qualifier ce délit d’entrave ne doivent pas avoir de motif légitime, dans l’objectif de protéger les lanceurs d’alerte.

La Commission a également supprimé le nouveau délit d’entrave à certaines activités sportives ou de loisirs, préférant à la place délictualiser la récidive de la contravention d’entrave à un acte de chasse prévue à l’article R. 428‑12‑1 du code de l’environnement, tout en apportant de légères modifications à cette contravention, désormais inscrite au sein d’un nouvel article L. 428-3-1 du code de l’environnement.

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  L’état du droit

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  La qualitification d’entrave à certaines libertés fondamentales est parfois trop restrictive

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  Un délit d’entrave à certaines libertés fondamentales qui permet de réprimer certaines entraves aux activités agricoles, cynégétiques, d’abattage ou de commerce de produits d’origine animale

Le premier alinéa de l’article 431-1 du code pénal sanctionne d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice des libertés d’expression, du travail, d’association, de réunion, de manifestation ou de création artistique, ou d’entraver le déroulement des débats d’une assemblée parlementaire ou d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale.

L’entrave à ces libertés au moyen de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations est une circonstance aggravante portant les peines à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.

Ainsi que l’observaient les rapporteurs de la mission d’information commune de 2021 sur les moyens de juguler les entraves et obstructions opposées à l’exercice de certaines activités légales, « l’entrave à la liberté du travail pourrait ainsi permettre de réprimer un certain nombre d’actions menées contre des activités professionnelles : l’agriculture, l’élevage, les abattoirs ou encore les commerces de viande ».

La dépêche du 22 février 2019 de la DACG relative aux actions violentes de mouvements animalistes radicaux a invité les procureurs et les procureurs généraux à recourir à cette qualification pénale, en observant que « les éléments constitutifs de ce délit font l’objet d’une interprétation large par la jurisprudence, qu’il s’agisse de la notion d’entrave ou des moyens employés ». Pour autant, les travaux de la mission d’information commune ont estimé que ces éléments constitutifs étaient trop restrictifs :

– l’infraction ne peut être qualifiée que si l’entrave est concertée, ce qui est en pratique complexe à démontrer dans la mesure où doivent être apportées des preuves que l’obstruction est réalisée de façon collective et qu’elle a fait l’objet d’une préparation antérieure ;

– les moyens de qualification de l’infraction ont tous, en l’état actuel du droit, un caractère relativement violent, qu’il s’agisse de violences verbales ou physiques. Or les rapporteurs de la mission d’information commune ont dressé et documenté le constat que « de nombreuses entraves ne prennent plus, aujourd’hui, la forme d’actions violentes ou menaçantes », que ce soit par des moyens non violents ou par l’utilisation des réseaux sociaux, et qu’elles « n’en sont pas moins bloquantes pour l’exercice d’activités légales, qu’il s’agisse d’activités professionnelles – pour lesquelles il s’agit alors d’entraves à la liberté du travail – ou de loisir, telles que la chasse ».

Les données fournies à votre rapporteur par la DACG du ministère de la Justice montrent le faible nombre de sanctions effectivement prises contre des entraves à des activités légales. Le tableau ci-après récapitule, depuis 2018, la structure de l’orientation des affaires pour les infractions d’entrave aux libertés sur le fondement de l’article 431-1 du code pénal.

Structure des orientations
pour les infractions d’entrave prévues à l’article 431-1 du code pénal

A.   Entrave aux libertés d’expression

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Affaires orientées

83

176

109

146

86

99

Affaires non poursuivables

33

76

66

47

19

40

dont infraction insuffisamment caractérisée

29

51

56

31

13

22

dont défaut d’élucidation