Répondre à l’urgence face aux factures d’électricité

Mesdames, Messieurs,

Douze millions de personnes souffrent de précarité énergétique en France. La part des Français ayant eu froid dans leur logement au cours de l’année explose : elle est passée de 14 % en 2020 à 35 % en 2025. Et 64 % déclarent avoir souffert d’un excès de chaleur en été. Les difficultés à payer les factures d’énergie continuent d’augmenter, concernant près d’une personne sur deux. En 2024, la hausse du nombre d’interventions pour impayés se poursuit : 1,2 million de ménages ont subi une intervention d’un fournisseur d’énergie à la suite d’impayés, + 24 % par rapport à 2023, et + 86 % par rapport à la situation avant covid en 2019 ([1]). 74 % des foyers ont réduit le chauffage chez eux pour limiter la facture – c’est plus de 10 points de plus qu’en 2020. Les factures sont si lourdes que 43 % des personnes interrogées ne chauffent pas leur logement lorsqu’il fait froid, « parfois ou régulièrement » ([2]). En définitive, l’électricité est un bien de première nécessité qui a énormément augmenté ces dernières années : + 30 % ces cinq dernières années et + 73 % depuis la libéralisation via la loi nouvelle organisation marché de l'électricité (NOME) ([3]).

Pourtant la France est le premier exportateur net d’électricité en Europe ([4]), elle dispose d’un accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) et du tarif réglementé de vente de l’électricité (TRVe) pour les ménages, le gouvernement se vante d’un « bouclier tarifaire » en 2022 et 2023, et les prix de marché sont revenus à un niveau proche d’avant crise. Pour comprendre comment cette situation de précarité énergétique et l’explosion des factures ont pu se produire, il faut saisir la distinction entre les coûts de production, les prix de marché, et la facture des consommateurs, et pour cela comprendre le fonctionnement du marché européen de l’électricité et du modèle des fournisseurs.

En Europe, il a été décidé que les prix de marché soient fixés par les coûts de la centrale de production d’énergie la plus chère appelée, soit la dernière. En conséquence, ils sont très volatils et ne reflètent pas les coûts moyens de production européens ou nationaux, plus stables et bas en général. La France dispose pourtant d’un parc de production aux coûts de production compétitifs, qui joue un rôle central dans la sécurité d’approvisionnement des États membres de l’Union européenne en tant que premier exportateur net. L’objectif européen de payer un prix unique, fixé au niveau européen, et indexé sur la centrale la plus coûteuse, alors que les États conduisent des politiques énergétiques très différentes, est aberrant. Depuis la guerre en Ukraine, la dépendance au gaz des systèmes électriques allemands, belges, ou italiens tire les prix vers le haut. Un jeu de vase communicant à leur profit s’observe lorsque les interconnexions électriques sont saturées. Les prix vont alors du simple pour la France, au double pour l’Allemagne ou l’Italie. Lorsque les interconnexions ne sont plus saturées, et qu’il y a donc un retour d’un prix unique au niveau européen, le prix français augmente et le prix des pays cités baisse. Réseau de Transport d'Électricité (RTE) anticipe ainsi une forte volatilité des prix de marché européens jusqu’en 2035 et une dépendance durable au prix du gaz. Le prix serait déterminé 75 % du temps par le coût de fonctionnement des centrales à gaz, alors même que « la production d’électricité française sera assurée à plus de 95 % par des moyens décarbonés – renouvelables et nucléaire – et caractérisés par de faibles coûts variables » ([5]). Un prix européen qui ne reflète en rien nos coûts de production nationaux devient donc un enjeu de concurrence industrielle majeur, puisque l’Allemagne a pris la décision de subventionner ses industries, alors qu’elle est le plus grand défenseur de la libéralisation du marché de l’électricité et de la concurrence libre et non faussée.

Les mécanismes de régulation des effets de prix de marché mis en œuvre (tarifs réglementés de vente actuels, régulation du nucléaire), très limités par l’ouverture à la concurrence des marchés de fourniture d’électricité imposée par l’Union européenne, s’avèrent aussi largement défaillants. L’émergence forcée par l’Union européenne de fournisseurs alternatifs pour concurrencer les opérateurs historiques nationaux a conduit à remplacer progressivement des tarifs basés sur les coûts de production nationaux par des prix de marché et à créer des pratiques commerciales déloyales et des effets d’aubaines importants. Lors de l’envolée des prix de l’électricité, les fournisseurs n’ont pas répercuté dans leurs offres les tarifs réglementés par l’État accessibles aux petits clients, et ont augmenté unilatéralement les factures de leurs clients pour revendre leur position sur les marchés. Un million de clients est alors retourné chez EDF (Électricité de France) – qui ne peut légalement refuser. EDF a dû acheter au prix fort de l’électricité sur le marché, ce qui lui a coûté environ 1 milliard d’euros. Par ailleurs, la plupart des entreprises et collectivités, qui n’avaient plus accès au tarif réglementé, n’ont pas été protégées et ont vu leur facture exploser. Aujourd’hui, alors que les prix de marché baissent, les fournisseurs proposent des prix légèrement plus faibles que le TRVe pour concurrencer de nouveau EDF ; pourtant, ils s’approvisionnent à des prix largement inférieurs, réalisant actuellement des marges non négligeables.

Le bouclier tarifaire a seulement permis de protéger très partiellement une partie des consommateurs, et ce aux frais des contribuables. Les producteurs, traders et fournisseurs de l’énergie ont réalisé 100 % de marge nette l’année de sa mise en place, empochant la moitié des 72 milliards d’euros d’argent public, tout en continuant d’augmenter les prix ([6]). Ce pillage a été permis pour l’essentiel par des règles et une organisation de marché totalement inadaptées ; renforcées par la faiblesse des moyens de contrôle de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). En mettant à contribution le budget de l’État plutôt que les marges des énergéticiens, les politiques publiques menées par le Gouvernement ont creusé le déficit historique auquel nous faisons face.

La fin de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) au 1er janvier 2026, remplacée par la mise en place du versement nucléaire universel (VNU) – adoptée de force par 49‑3 – est appelée à aggraver encore la situation. S’il faut reconnaître les torts de ce mécanisme, favorisant artificiellement une concurrence des fournisseurs alternatifs, il faut aussi reconnaître qu’il a stabilisé une partie des factures des consommateurs pendant des années. Or, le VNU, dispositif de taxation et redistribution des surprofits d’EDF tirés du nucléaire est lacunaire et promet une volatilité pour les factures à moyen terme. Applicable seulement en cas d’envolée des prix, il taxera en temps normal relativement peu les revenus d’EDF – et ne permettra donc aucune redistribution en direction des consommateurs – notamment en raison de la prise en compte dans le calcul des seuils de la situation financière de l’exploitant et des investissements dans le nouveau nucléaire. De plus, le dispositif ne comprend pas de prix plancher, et ne donne ainsi pas de garantie minimale de revenus à EDF en cas de chute brutale des prix de marché. Par ailleurs, les seuils du dispositif sont le fruit d’une négociation entre l’État et l’énergéticien, sans que le législateur ou les défenseurs des consommateurs ne soient en mesure d’apprécier la légitimité des niveaux de revenus et de redistribution choisis. Ainsi, la redistribution aux consommateurs des sur‑revenus d’EDF demeure excessivement incertaine, comme constaté lors de la mission d’information menée par les députés Maxime Laisney et Philippe Bolo ([7]). En l’absence d’une solution globale et afin de pallier la fin de l’ARENH, la mise en place d’un contrat pour différence (CFD) bidirectionnel sur le nucléaire historique apparaît comme un levier pertinent pour sécuriser les revenus d’EDF, y compris en cas de prix de marché inférieurs à ses coûts de production, et garantir une plus grande stabilité des prix pour les consommateurs.

En l’absence d’encadrement strict du prix payé par les consommateurs, toute tentative de moduler les prix à la baisse sur un marché aussi complexe et volatil que celui de l’électricité, est vouée à l’échec. La fin de l’ARENH va modifier le calcul des TRVe au 1er janvier 2026. Ces tarifs pourtant jugés comme un refuge par les consommateurs seront désormais entièrement fixés sur les prix de marché, lissés sur les deux années précédentes. La présente proposition de loi vise à réviser ce mode de calcul des TRVe afin de refléter les coûts de production du système électrique français, exportations et importations incluses - et ainsi obtenir enfin la stabilité et la baisse des factures.

Par ailleurs, depuis 2015, les TRVe ne sont accessibles qu’aux plus petits usagers – ménages, très petites entreprises (TPE), très petites collectivités. Les autres usagers se retrouvent contraints de payer leur électricité au prix de marché : les bailleurs sociaux et la plupart des collectivités territoriales sont concernés, mais aussi les (petites et moyennes entreprises) PME, les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les grandes entreprises, pourtant essentielles à la réindustrialisation du pays, se voient pénalisées. L’exposition de ces acteurs aux fluctuations du marché a de lourdes conséquences sur leurs activités. L’augmentation des prix de l’électricité pour les entreprises pendant la crise se situait en moyenne autour de 80 %. 110 000 emplois ont été ou seront détruits à moyen terme par l’explosion des prix de l’électricité et du gaz ([8]). En empêchant nos entreprises, notamment industrielles, d’avoir accès à un tarif encadré au coût de production national, nous nous séparons sciemment d’un de nos seuls avantages compétitifs, pendant que l’Allemagne, moteur de la libéralisation du secteur électrique, subventionne son industrie pour rivaliser avec les États-Unis et la Chine, en dépit des règles de "concurrence libre et non faussée" qu’elle promeut. De surcroît, un prix de l’électricité accessible est une condition essentielle à l’électrification des usages et la décarbonation des processus de production de l’industrie. Rétablir des TRVe aux coûts de production permettrait de répondre à cet impératif de la bifurcation écologique.

Ensuite, la fiscalité est un levier efficace pour assurer une baisse des factures immédiate. D’une part, un taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 20 % est actuellement applicable à l’ensemble de la facture d’électricité, aussi bien sur la partie fixe liée à l’abonnement que sur la part variable liée à la consommation. Ce taux a été rehaussé cet été sur la part abonnement, faisant suite à une loi de finances imposée par 49.3. Conformément à la directive européenne 2006/112/CE et son