Obligations déontologiques applicables aux membres du Conseil constitutionnel

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi fait suite à l’adoption il a plusieurs années par l’Assemblée nationale d’une précédente proposition de loi à l’initiative, entre autres, de Mme Cécile Untermaier, députée et du groupe des députés socialistes et apparentés.

Cette proposition avait été déposée auprès de la Présidence le 2 décembre 2016, discutée en commission le 25 janvier 2017 et adoptée le 1er février 2017 ([1]).

À la suite le texte adopté avait été transmis au Sénat le jour de son adoption par l’Assemblée. Néanmoins la proposition de loi n’a été ni débattue ni votée par le Sénat depuis maintenant 8 ans.

Plusieurs alternatives s’offrent donc aux députés aujourd’hui.

Les députés ou encore le gouvernement peuvent choisir de relancer la discussion dans une prochaine session, en insistant pour que le Sénat l’examine, avec la possibilité si le gouvernement considère la proposition de loi comme urgente, de demander que le texte soit examiné selon la procédure accélérée, ce qui pourrait amener le Sénat à en discuter dans les meilleurs délais.

Les députés signataires ont, en l’état, choisi en l’absence d’initiative du Sénat et égard au contexte nouveau depuis 2016 du renouvellement complet de l’Assemblée nationale à trois reprises et du renouvellement partiel, là encore à trois reprises, du Sénat de déposer une nouvelle version de ce texte.

Ce texte répond toujours à une double nécessité politique et démocratique.

Il y a la nécessité d’assurer la transparence sur de possibles conflits d’intérêts et sur le patrimoine de tous les responsables publics exerçant les plus hautes fonctions de la République.

Il y a la nécessité de se conformer à la décision du Conseil constitutionnel qui avait eu à connaître du projet de loi relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature. Les membres du Conseil avaient estimé dans leur décision n° 2016‑732 DC du 28 juillet 2016 que cette disposition « ne présentait pas de lien, même indirect avec les dispositions du projet de loi organique déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ». Il était et reste naturel que soit présenté un texte ad hoc permettant une telle réforme.

Depuis 2013 plusieurs dispositifs législatifs ont été adoptés instituant des obligations déontologiques comparables

Les lois organique et ordinaire nos 2013‑906 et 2013‑907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont introduit plusieurs mesures déontologiques applicables aux principaux responsables publics : membres du Gouvernement, parlementaires européens, sénateurs et députés, candidats à l’élection présidentielle, certaines catégories d’élus locaux, membres des cabinets ministériels, collaborateurs du Président de la République et des présidents des assemblées, membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, personnes exerçant des fonctions à la discrétion du Gouvernement et nommées en Conseil des ministres, directeurs, directeurs‑adjoints et chefs de cabinet des autorités territoriales précitées.

Ce dispositif a ensuite été étendu :

– aux agents publics, militaires et fonctionnaires, ainsi qu’aux membres des juridictions administratives et financières (cf. loi n° 2016‑483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires : art. 3, 5, 12,13 et 15) ;

– aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux membres du Conseil supérieur de la magistrature (cf. loi organique n° 2016‑1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature : articles 26, 28 et 41 à 43).

Les personnes concernées sont tenues de produire une déclaration d’intérêts et, pour certaines d’entre elles seulement, une déclaration de situation patrimoniale, remise au Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) lors de la prise de fonctions puis après cessation de l’exercice de ces mêmes fonctions. Selon les catégories de personnes concernées, ces documents peuvent être rendus publics et/ou accompagnés d’entretiens déontologiques.

Les loiq organique et ordinaire du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ont chargé la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) de publier un avis sur l’évolution du patrimoine du président de la République entre le début et la fin de son mandat.

Parallèlement les parlementaires doivent désormais justifier dès le début de leur mandat avoir respecté leurs obligations fiscales. Il leur est aussi interdit de commencer une activité de conseil au cours de leur mandat, à moins qu’ils ne soient membres d’une profession libérale soumise à un statut légal ou dont le titre est protégé. La législation impose enfin aux parlementaires ayant eu une telle activité moins de douze mois avant leur entrée en fonction de l’interrompre pendant leur mandat.

Un sujet d’actualité

En février 2025 lors de la procédure d’examen par la commission des lois de l’Assemblée Nationale de la candidature de la personnalité pressentie par le Président de la République pour devenir Président du Conseil constitutionnel, plusieurs questions ont été posées par des députés sur la prédisposition du candidat à engager le Conseil dans un dispositif plus exigeant en matière de respect des obligations déontologiques.

La rapporteure de la commission, au cours de l’audition du candidat, rappelant que la déontologie renvoie à la capacité des acteurs d’intérioriser la morale des institutions qu’ils incarnent, lui a posé la question de nouveaux travaux afin de soumettre les membres de cette institution à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Le candidat, nommé depuis par le Président de la République, a dans sa réponse considéré qu’il avait bénéficié du contrôle exercé en matière de respect de telles obligations pendant dix ans et qu’il n’avait dès lors aucune objection de principe à ce qu’il concerne également les membres de cette institution, pourvu que le législateur le décide.

C’est en cohérence avec ces dispositions et l’exigence d’une transparence étendue qu’il est proposé de prévoir l’application aux membres du Conseil constitutionnel de mesures déjà existantes pour les titulaires d’autres hautes fonctions publiques, administratives et juridictionnels

Le Conseil constitutionnel ayant indiqué dans sa décision précitée du 28 juillet 2016 qu’« il est loisible au législateur organique de modifier ou compléter les obligations qui s’imposent aux membres du Conseil constitutionnel », la modification de l’ordonnance n° 58‑1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin de soumettre les membres de cette institution à des obligations déclaratives ne soulève pas de difficultés.

En revanche, la place particulière du Conseil dans nos institutions et à la présence en son sein de membres de droit nécessiterait des adaptations du régime qui leur serait applicable.

La question de la détermination des obligations déclaratives adaptées aux membres du Conseil constitutionnel.

Les obligations déontologiques sont de deux ordres : une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale.

Si les déclarations d’intérêts sont imposées à tous, tel n’est pas le cas de la déclaration de situation patrimoniale qui échoit seulement aux personnalités suivantes : membres du Gouvernement, députés et sénateurs, candidats à l’élection présidentielle, personnes mentionnées à l’

Article 1er

Le titre Ier de l’ordonnance n° 58‑1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel est ainsi modifié :

1° Après l’article 3, sont insérés des articles 3‑1 et 3‑2 ainsi rédigés :

« Art. 3‑1. – I A. – Les membres du Conseil constitutionnel veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d’intérêts.

« Constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction.

« I. – Dans un délai de deux mois à compter de leur entrée en fonction, les membres du Conseil constitutionnel autres que les membres de droit établissent une déclaration exhaustive, exacte et sincère de leurs intérêts.

« Les membres de droit du Conseil constitutionnel établissent une déclaration exhaustive, exacte et sincère de leurs intérêts dans un délai de deux mois à compter de la première séance au cours de laquelle ils ont siégé.

« II. – La déclaration d’intérêts ne comporte aucune mention des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l’intéressé, sauf lorsque leur révélation résulte de la déclaration de fonctions ou de mandats exercés publiquement.

« Elle porte sur les éléments suivants :

« 1° Les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de l’entrée en fonction ;

« 2° Les activités professionnelles ayant donné lieu à rémunération ou gratification exercées au cours des cinq années précédant la date de l’entrée en fonction ;

« 3° Les activités de consultant exercées à la date de l’entrée en fonction et au cours des cinq années précédentes ;

« 4° Les participations aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la date de l’entrée en fonction ou lors des cinq années précédentes ;

« 5° Les participations financières directes dans le capital d’une société à la date de l’entrée en fonction ;

« 6° Les activités professionnelles exercées à la date de l’entrée en fonction par le conjoint, le partenaire lié à l’intéressé par un pacte civil de solidarité ou le concubin ;

« 7° Les fonctions bénévoles exercées à la date de l’entrée en fonction susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts ;

« 8° Les fonctions et mandats électifs exercés à la date de l’entrée en fonction.

« III. – Les déclarations d’intérêts sont tenues à la disposition de l’ensemble des membres du Conseil constitutionnel.

« Toute modification substantielle des intérêts détenus fait l’objet, dans un délai de deux mois, d’une déclaration complémentaire dans les mêmes formes.

« Sous réserve du premier alinéa du présent III, la déclaration d’intérêts ne peut pas être communiquée aux tiers.

« IV. – Le fait, pour un membre du Conseil constitutionnel tenu d’établir une déclaration d’intérêts en application du I du présent article, de ne pas adresser sa déclaration ou d’omettre de déclarer une partie substantielle de ses intérêts est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende.

« Peuvent être prononcées, à titre complémentaire, l’interdiction des droits civiques, selon les modalités prévues aux articles 131‑26 et 131‑26‑1 du code pénal, ainsi que l’interdiction d’exercer une fonction publique, selon les modalités prévues à l’article 131‑27 du même code.

« Le fait de publier ou de divulguer, de quelque manière que ce soit, tout ou partie des déclarations ou des informations mentionnées au présent article est puni des peines prévues à l’article 226‑1 dudit code.

« V. – Un décret en conseil des ministres, pris après consultation du Conseil constitutionnel et avis du Conseil d’État, précise les conditions d’application du présent article, notamment le modèle, le contenu et les conditions de remise, de mise à jour et de conservation par le président du Conseil constitutionnel de la déclaration d’intérêts.

« Art. 3‑2. – I. – Dans un délai de deux mois à compter de leur entrée en fonction et dans un délai de deux mois à compter de la cessation de leurs fonctions, les membres du Conseil constitutionnel autres que les membres de droit adressent au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration exhaustive, exacte et sincère de leur situation patrimoniale concernant la totalité de leurs biens propres ainsi que, le cas échéant, ceux de la communauté ou les biens indivis.

« Dans un délai de deux mois à compter de la première séance au cours de laquelle ils ont siégé, les membres de droit du Conseil constitutionnel établissent une déclaration exhaustive, exacte et sincère de leur situation patrimoniale concernant la totalité de leurs biens propres ainsi que, le cas échéant, ceux de la communauté ou les biens indivis.

Les biens sont évalués à la date du fait générateur de la déclaration comme en matière de droits de mutation à titre gratuit.

« II. – La déclaration de situation patrimoniale porte sur les éléments suivants :

« 1° Les immeubles bâtis et non bâtis ;

« 2° Les valeurs mobilières ;

« 3° Les assurances‑vie ;

« 4° Les comptes bancaires courants ou d’épargne, les livrets et les autres produits d’épargne ;

« 5° Les biens mobiliers divers d’une valeur supérieure à un montant fixé par voie réglementaire ;

« 6° Les véhicules terrestres à moteur, les bateaux et les avions ;

« 7° Les fonds de commerce ou clientèles et les charges et offices ;

« 8° Les biens mobiliers et immobiliers et les comptes détenus à l’étranger ;

« 9° Les autres biens ;

« 10° Le passif.

« Le cas échéant, la déclaration de situation patrimoniale précise, pour chaque élément mentionné aux 1° à 10° du présent II, s’il s’agit de biens propres, de biens de la communauté ou de biens indivis.

« La déclaration de situation patrimoniale adressée à l’issue des fonctions comporte, en plus des éléments mentionnés aux mêmes 1° à 10°, une présentation des événements majeurs ayant affecté la composition du patrimoine depuis la précédente déclaration, ainsi qu’une récapitulation de l’ensemble des revenus perçus par le membre du Conseil constitutionnel intéressé et, le cas échéant, par la communauté depuis le début de l’exercice des fonctions.

« III. – Toute modification substantielle de la situation patrimoniale fait l’objet, dans un délai de deux mois, d’une déclaration complémentaire dans les mêmes formes.

« Aucune nouvelle déclaration n’est exigée du membre du Conseil constitutionnel qui a établi depuis moins de six mois une déclaration en application des articles 4 ou 11 de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, de l’article L.O. 135‑1 du code électoral, des articles L. 131‑10 ou L. 231‑4‑4 du code de justice administrative, des articles L. 120‑12 ou L. 220‑9 du code des juridictions financières, de l’article 7‑3 de l’ordonnance n° 58‑1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, de l’article 10‑1‑2 de la loi organique n° 94‑100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature ou des neuvième et onzième alinéas du I de l’article 3 de la loi n° 62‑1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel. La déclaration mentionnée au dernier alinéa du II du présent article est limitée à la présentation et à la récapitulation prévues au même dernier alinéa.

« La déclaration de situation patrimoniale ne peut pas être communiquée aux tiers.

« IV. – La Haute Autorité peut demander au membre du Conseil constitutionnel soumis au I du présent article toute explication nécessaire à l’exercice de sa mission de contrôle des déclarations de situation patrimoniale. En cas de déclaration incomplète ou lorsqu’il n’a pas été donné suite à une demande d’explication adressée par la Haute Autorité, cette dernière adresse à l’intéressé une injonction tendant à ce que la déclaration soit complétée ou que les explications lui soient transmises dans un délai d’un mois à compter de cette injonction.

« V. – La Haute Autorité peut demander au membre du Conseil constitutionnel soumis au I du présent article communication des déclarations qu’il a souscrites en application des articles 170 à 175 A du code général des impôts et, le cas échéant, en application de l’article 885 W du même code.

« Elle peut, si elle l’estime utile, demander les déclarations, mentionnées au premier alinéa du présent V souscrites par le conjoint séparé de biens, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin de tout membre du Conseil constitutionnel soumis au I.

« À défaut de communication dans un délai de deux mois des déclarations mentionnées aux deux premiers alinéas du présent V, elle peut demander copie de ces mêmes déclarations à l’administration fiscale, qui les lui transmet dans un délai de trente jours.

« La Haute Autorité peut demander à l’administration fiscale d’exercer le droit de communication prévu à la section 1 du chapitre II du titre II du livre des procédures fiscales, en vue de recueillir toutes informations utiles à l’accomplissement de sa mission de contrôle. Ces informations sont transmises à la Haute Autorité dans un délai de soixante jours à compter de sa demande.

« Elle peut, aux mêmes fins, demander à l’administration fiscale de mettre en œuvre les procédures d’assistance administrative internationale.

« Les agents de l’administration fiscale sont déliés du secret professionnel à l’égard des membres et des rapporteurs de la Haute Autorité au titre des vérifications et contrôles qu’ils mettent en œuvre pour l’application du présent article.

« VI. – La Haute Autorité apprécie, dans un délai de six mois à compter de la réception de la déclaration, l’évolution de la situation patrimoniale du membre du Conseil constitutionnel telle qu’elle résulte de ses déclarations, des éventuelles observations et explications qu’il a pu formuler ou des autres éléments dont elle dispose.

« Lorsque les évolutions de la situation patrimoniale n’appellent pas d’observations ou lorsqu’elles sont justifiées, la Haute Autorité en informe le membre du Conseil constitutionnel.

« Lorsqu’elle constate une évolution de la situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas d’explications suffisantes, après que l’intéressé a été mis en mesure de produire ses observations, la Haute Autorité transmet le dossier au parquet.

« VII. – Le fait, pour un membre du Conseil constitutionnel soumis au I du présent article, de ne pas déposer la déclaration de situation patrimoniale, d’omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende.

« Le fait, pour un membre du Conseil constitutionnel soumis au I du présent article, de ne pas déférer aux injonctions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou de ne pas lui communiquer les informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.

« VIII. – Un décret en conseil des ministres, pris après consultation du Conseil constitutionnel et avis du conseil d’État, précise les conditions d’application du présent article, notamment le modèle, le contenu et les conditions de mise à jour et de conservation des déclarations de situation patrimoniale. » ;

2° Après l’article 6, il est inséré un article 6‑1 ainsi rédigé :

« Art. 6‑1. – Aucun membre du Conseil constitutionnel ne peut délibérer ni procéder à des actes préparatoires lorsque sa présence ou sa participation pourrait entacher d’un doute l’impartialité de la décision rendue. » ;

3° L’article 7 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Elles déterminent également les modalités de prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice des fonctions des membres du Conseil constitutionnel. »

Article 2

I. – Dans un délai de six mois à compter de la publication du décret mentionné au V de l’article 3‑1 de l’ordonnance n° 58‑1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, les membres du Conseil constitutionnel mentionnés au même article 3‑1, déjà entrés en fonctions ou, pour les membres de droit, qui ont déjà siégé, établissent une déclaration d’intérêts dans les conditions prévues audit article 3‑1.

II. – Dans un délai de six mois à compter de la publication du décret mentionné au VIII de l’article 3‑2 de l’ordonnance n° 58‑1067 du 7 novembre 1958 précitée, les membres du Conseil constitutionnel mentionnés au même article 3‑2, déjà entrés en fonctions ou, pour les membres de droit, qui ont déjà siégé, établissent une déclaration de situation patrimoniale dans les conditions prévues audit article 3‑2.

([1]) https://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/obligations_deontologiques_membres_conseil_constitutionnel.asp