Pour la répression des occupations illégales et l'amélioration de l'accueil des gens du voyage

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,

Retenons que les lois structurantes sont les lois dites Besson I et Besson II. La loi Besson du 31 mai 1990 sur le droit au logement oblige les villes de 5 000 habitants et plus de prévoir les conditions d’un accueil permanente et de séjour. Cette loi ayant été renforcée par la loi Besson II du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage qui crée le schéma départemental qui détermine les communes qui ont l’obligation de créer des aires d’accueil permanentes, de passage ou de grands rassemblements. L’objectif est de répartir intelligemment les infrastructures à l’échelon départemental.

La loi « Sécurité intérieure » du 18 mars 2003 a renforcé́ les sanctions lorsqu’il y a un délit d’installation illicite sur une propriété́ privée ou publique au moyen d’un véhicule automobile. Les forces de l’ordre peuvent dès lors confisquer le véhicule, suspendre le permis de conduire de l’auteur des faits. Des peines de six mois de prison et une amende de 3 750 € significatives sont également possibles. La loi relative à la prévention de la délinquance du 5 mars 2007 substitue à la procédure judiciaire une procédure de police administrative pour évacuer des campements illégaux.

En 2015, la loi portant la nouvelle organisation territoriale de la République a transfèré la compétence de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des aires d’accueil aux établissements intercommunaux à partir du 1er janvier 2017.

Faisant suite à la décision du Conseil constitutionnel du 5 octobre 2012 censurant l’essentiel du dispositif, la loi « Égalité et citoyenneté » de janvier 2017 abroge le livret de circulation et supprime le statut spécifique des gens du voyage.

La dernière loi en date, celle du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les campements illicites renforce le pouvoir du préfet pour l’organisation des grands rassemblements, les pouvoirs du maire qui respecte les obligations d’accueil et aggrave les peines encourues en cas d’occupation illicite.

Si nous ne pouvons que nous féliciter de l’évolution de ce continuum législatif, même tardive, qui a gommé les discriminations les plus flagrantes dont étaient victimes les gens du voyage, nous constatons que le législateur n’a pas été aussi efficace pour placer les collectivités en capacité d’accueillir les gens du voyage.

La loi en vigueur du 5 juillet 2000, dite « loi Besson », dans son application a échoué́ à garantir un strict et nécessaire respect de l’ordre public qui ne peut être remis en cause du fait de la protection de la liberté d’aller et de venir aussi fondamentale soit‑elle, comme elle a aussi échoué s’agissant de prévenir certaines discriminations qui demeurent encore persistantes vis‑à‑vis des gens du voyage.

Pourtant, depuis la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, plusieurs textes sont intervenus directement ou indirectement sur cette problématique, citons la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance, ou encore la loi du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, sans que les effets de la liberté d’aller et de venir, soient gérés de façon satisfaisante, ce qui d’ailleurs a suscité le dépôt de nombreuses propositions de lois au sénat et à l’Assemblée Nationale.

Le constat qu’il convient d’en faire, se résume à trois points :

1) Vingt‑deux ans après son adoption, le bilan d’application de la loi Besson est très largement insuffisant

Le manque chronique d’aires permanentes d’accueil, d’aires de grand passage pour les pèlerinages et les rassemblements estivaux, et de terrains familiaux pour répondre à un besoin de sédentarisation est aujourd’hui criant. C’est le principal problème à gérer quand on s’attaque à la problématique gens du voyage. La difficulté de parvenir à un niveau d’accueil des gens du voyage quantitativement et qualitativement satisfaisant provient de l’évidence de l’équation suivante : si la liberté d’aller et de venir constitue un principe universel dont la réalisation incombe à l’État, ses corollaires que sont l’escale, l’accueil et le stationnement sont à la charge des collectivités qui très souvent n’ont ni l’accompagnement, ni les moyens nécessaires pour les assumer.

L’État accompagne certes le financement de la création des aires d’accueil et terrains prescrits dans les schémas départementaux dans les conditions fixées par la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 et le décret n° 2001‑541 du 25 juin 2001. Cependant ce niveau de financement est‑il adapté à l’ampleur de la mission d’accueil ?

Dans le cadre du Plan de relance établit sur la période 2021‑2022, l’État cofinance également les travaux de réhabilitation des aires d’accueil vétustes à hauteur de 20 millions d’euros. Toutefois, cette somme ramenée au nombre d’aires concernées semble, à l’évidence, insuffisante. Parallèlement à notre réflexion et aux solutions dont notre dispositif propose la mise en œuvre, il y a donc un débat à mener conjointement relevant d’un choix politique de l’exécutif et des lois de finance.

La loi Besson amène les collectivités, communes ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à s’engager dans des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage,

Ces schémas, à valeur prescriptive, sont le résultat d’une concertation entre tous les acteurs à l’échelle locale : services de l’État, collectivités territoriales et représentants des gens du voyage. Ils fixent, en fonction des besoins constatés, le nombre et la localisation des équipements à créer. Ils tiennent également compte des enjeux d’insertion professionnelle, de scolarisation, d’accès aux droits et à la santé.

Or à ce jour, 26 départements seulement ont satisfait aux obligations de leur schéma départemental. Et le taux de réalisation de leurs objectifs est défaillant.

Seules 79 % des aires permanentes d’accueil et 65,4 % des aires de grand passage ont été réalisées. Quant aux terrains familiaux locatifs, seuls 26 % ont été réalisés.

2) La lutte contre les installations illicites manque de fermeté et d’efficacité

L’objectif d’équilibre de la présente proposition de loi s’agit donc d’une part de respecter le mode de vie choisi par une partie de nos concitoyens et reconnu par la République et d’autre part de prendre en compte les attentes légitimes des élus locaux régulièrement confrontés à des installations en réunion illicites entre les mois de mai et d’octobre.

Reconnaître et protéger la liberté de circulation, le mode de vie nomade ou semi‑nomade ou simplement le choix d’habiter en résidence mobile, ne signifie nullement affranchir leur bénéficiaire du respect de l’ordre public, des lois de la République et du respect des libertés individuelles et fondamentales des autres citoyens, à l’instar du droit de propriété constitutionnellement protégé.

Même une expression comptant parmi les plus absolues et libres du nomadisme incarné par le nomadisme touareg, a toujours impliqué le devoir de respecter des règles, comme celle des règles pastorales et de se soumettre aux autorités hiérarchiques des territoires traversés.

Malgré la généralisation des amendes forfaitaires de 500 euros pour occupation en réunion illicite du terrain d’autrui, minorée à 400 euros et majorée à 1 000 euros, d’un usage factuel limité, et le doublement des peines encourues avec la loi du 7 novembre 2018 (

Article 1er

L’objet de la présente loi est de mettre en œuvre et de faciliter l’exercice des droits des gens du voyage afin qu’ils jouissent effectivement des mêmes droits que chaque citoyen, tout en affirmant les devoirs leur incombant comme strictement identiques à ceux pesant sur chaque citoyen et dont toute violation soit plus efficacement sanctionnée par la loi.

Article 2

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, après avis ou sur mission d’expertise de la commission nationale consultative des gens du voyage, un rapport évaluant la pertinence d’accorder aux résidences mobiles le statut juridique de logement ou de résidence, avec tous les effets poursuivis ou non y étant liés ainsi que celle d’une hypothèse alternative visant à créer une allocation familiale au logement en résidences mobiles.

Ce rapport s’attache notamment à estimer l’impact budgétaire comparatif de ces options ainsi que leurs effets leviers potentiels sur le niveau d’application de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

Article 3

Après le 5° du IV de l’article L. 302‑5 du code de la construction et de l’habitation, il est inséré un 5° bis ainsi rédigé :

« 5° bis Les aires permanentes d’accueil en état de service destinées à l’installation prolongée de résidences mobiles dont la réalisation est prévue au schéma départemental d’accueil des gens du voyage et qui sont aménagés et implantés dans les conditions prévues à l’article 1er de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

« Un décret en précise les conditions, prévoyant notamment un pourcentage maximum vis‑à‑vis de l’ensemble des logements locatifs sociaux concernés, permettant le décompte effectif des aires d’accueil à l’inventaire annuel des logements locatifs sociaux ; ».

Article 4

Le titre Ier du livre V du code de l’environnement est ainsi modifié :

1° Au 2° du II de l’article L. 512‑7, après le mot : « habitations, », sont insérés les mots : « des aires permanentes d’accueil des gens du voyage, des aires de grand passage, » ;

2° À la deuxième phrase du dernier alinéa de l’article L. 515‑44, après la première occurrence du mot : « habitation, », sont insérés les mots : « les aires permanentes d’accueil des gens du voyage, les aires de grand passage, ».

Article 5

À la fin du 1° du II bis de l’article 2 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, les mots : « le règlement intérieur type » sont remplacés par les mots : « le contenu strict et impératif du règlement intérieur, prévoyant notamment expressément la mise à disposition obligatoire de raccordements permanents ou provisions en eau et électricité ».

Article 6

Le premier alinéa du II de l’article 1er de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi modifié :

1° Le mot : « préalable » est remplacé par le mot : « révisée » ;

2° Après le mot : « départemental, », sont insérés les mots : « établi au plus tard le 31 décembre 2025, ».

Chapitre 2

Prévenir et sanctionner plus efficacement la persistance et l’émergence de certains comportements illégaux

Article 7

Après l’article 9‑1 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, il est inséré un article 9‑1‑1 ainsi rédigé :

« Art. 9‑1‑1. – I. – Pour les rassemblements de cent résidences mobiles ou moins, les communes figurant au schéma départemental et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage définies aux 1° et 3° du II de l’article 1er qui ont satisfait aux obligations qui leur incombent, le cas échéant, en application de l’article 2 peuvent conditionner l’accès à ces aires à une réservation préalable.

« Pour être recevable, une demande de réservation doit être reçue par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale au moins quinze jours francs avant le début du stationnement, de manière dématérialisée. La demande doit mentionner l’identité du demandeur et indiquer, dans le respect du règlement intérieur de l’aire concernée, la période d’occupation souhaitée, le nombre de personnes susceptibles de se prévaloir de la réservation, en particulier les enfants en âge d’être scolarisés, ainsi que les informations nécessaires à l’identification de leurs véhicules.

« L’acceptation expresse ou le silence en réponse à la demande de réservation vaut titre d’occupation de l’aire concernée, dans le respect de son règlement intérieur, pour la durée et selon les modalités renseignées par la demande.

« Tout refus est expressément motivé. Lorsque la demande est recevable, le refus ne peut intervenir qu’à raison :

« 1° Soit du fait que le demandeur n’a pas honoré plusieurs réservations sur une même aire lors d’une même année civile ;

« 2° Soit d’une impossibilité matérielle d’accueil ;

« 3° Soit du maintien de la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.

« Le bénéfice du titre d’occupation est perdu en cas de non‑présentation du demandeur et des personnes susceptibles de se prévaloir de la réservation.

« II. – Lorsqu’un refus est motivé par le maintien de la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, ou une impossibilité matérielle d’accueil, le maire de la commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire duquel est située l’aire saisit le représentant de l’État dans le département afin qu’il identifie et propose au demandeur une ou plusieurs aires de substitution en mesure d’assurer l’accueil, dans le délai de quinze jours suivants la réception de la demande.

« Après accord du demandeur, le représentant de l’État dans le département informe le maire de la commune et le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage sur le territoire duquel sont situées la ou les aires désignées pour cet accueil.

« III. – Il appartient aux représentants de l’État d’une part, de procéder à la nomination d’un médiateur départemental auprès des gens du voyage nommé pour six ans, comme tous les membres de la commission départementale consultative des gens du voyage, et qui y siège de plein droit.

« Ce médiateur est chargé d’intervenir en coordination avec la direction départementale de la sécurité publique et le groupement de gendarmerie départementale d’autre part, de proposer l’engagement d’une médiation interdépartementale, le représentant de l’État dans le département est l’interlocuteur privilégié des maires, des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des représentants des groupes des gens du voyage en termes de médiation, dont il lui revient strictement d’assurer la coordination.

Article 8

Le premier alinéa de l’article 322‑4‑1 du code pénal est ainsi modifié :

1° Après le mot : « justifier », il est inséré le mot : « expressément » ;

2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « L’occupant doit justifier de l’identité du propriétaire ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain. »

Article 9

L’article 9 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi modifié :

a) Au quatrième alinéa, le nombre : « sept » est remplacé par le nombre : « quatorze » ;

b) Au cinquième alinéa, les mots : « peut procéder » sont remplacés par le mot : « procède » ;

2° À la première phrase du IV, les mots : « de grande instance » sont remplacés par le mot : « judiciaire ».

Article 10

Après le premier alinéa de l’article 322‑4‑1 du code pénal, sont insérés trois alinéas ainsi rédigés :

« L’installation illicite est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende lorsque concomitamment un bien appartenant à autrui a été dégradé, détérioré ou détruit.

« L’installation illicite est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende lorsque concomitamment un bien destiné à l’utilité publique ou à la décoration publique et appartenant à une personne publique ou chargée d’un service public a été dégradé, détérioré ou détruit.

« L’installation illicite est punie de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende lorsque concomitamment un bien culturel ou un patrimoine archéologique a été dégradé, détérioré ou détruit. »

Article 11

La loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi modifiée :

1° Le II de l’article 9 est ainsi modifié :

a) Le deuxième alinéa est complété par les mots : « , ou s’il est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation » ;

b) Le quatrième alinéa est complété par les mots : « , ou s’il est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation » ;

2° Le premier alinéa de l’article 9‑1 est complété par les mots : « , ou s’il est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation ».

Article 12

Le III de l’article 9 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi rétabli :

« III. – Les dispositions des I, I bis, II et II bis ne sont pas applicables au stationnement des résidences mobiles appartenant aux personnes mentionnées à l’article 1er de la présente loi, exception faite de tout motif d’intérêt général tiré d’une atteinte à l’ordre public portant notamment atteinte à la salubrité, la sécurité, la tranquillité publiques, ou portant atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un dommage écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation :

« 1° Lorsque ces personnes sont propriétaires du terrain sur lequel elles stationnent ;

« 2° Lorsqu’elles stationnent sur un terrain aménagé dans les conditions prévues à l’article L. 444‑1 du code de l’urbanisme. »

Chapitre 3

Dispositions diverses

Article 13

I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

II. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.