Améliorer l’accueil et l’intégration des gens du voyage au sein des collectivités locales et renforcer son encadrement juridique

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,

La population qu’il est convenu de regrouper sous l’appellation plus poétique que juridique, des « gens du voyage » dont a émergé, d’un point de vue pragmatique, une catégorie administrative, est estimée selon les sources à un nombre oscillant de 250 000 à 400 000 personnes aujourd’hui en France.

La réalité étant toujours plus complexe qu’une donnée statistique, ce sont, en fait, plusieurs communautés différentes, aux origines historiques et géographiques lointaines très variées, qui sont ainsi désignées, sur le constat d’un héritage originaire commun, celui de leur mode de vie nomade ou semi‑nomade. Mode de vie attaché à un caractère d’itinérance objectif et réel mais de moins en moins exprimé pour se résumer davantage dans le choix d’habiter en résidence mobile.

On considère qu’un tiers de ces populations sont sédentaires, un autre tiers étant de semi‑sédentaires et un dernier tiers étant réellement nomades. Très majoritairement ces populations possèdent la nationalité française, les autres, essentiellement roumaines ou bulgares, étant des citoyens européens.

Parmi ces communautés citons les Tsiganes, terme utilisé pour désigner l’ensemble des populations, toutes ethnies et tous statuts confondus, qui se reconnaissent d’un peuple originaire des Indes et dont la langue orale issue du sanskrit a été transformée au contact des civilisations et cultures rencontrées au cours de leur migration qui a démarré au Xe siècle.

Nous pouvons aussi mentionner les Manouches (ou Sinti), principalement présents en Allemagne, en Italie et en France depuis le XVe siècle, les Gitans (ou Kalé), surtout présents en Espagne, ou les Roms, plus traditionalistes, qu’on retrouve essentiellement en Europe de l’Est.

Notons également qu’à la fin de la guerre de 1870, de nombreux Yéniches d’Alsace ont opté pour la France et sont venus également se joindre à la masse des familles vivant une vie structurée autour de l’itinérance. Enfin précisons que les forains forment une « catégorie » qui doit encore être singularisée dans cette désignation générique les gens du voyage.

Dès lors il est important de garder à l’esprit que la terminologie « gens du voyage » ne renvoie pas à une population homogène, mais à divers groupes ethnoculturels qui ne sont porteurs ni des mêmes réalités, ni des mêmes demandes, ce qui fragilise ce statut et peut induire des biais dans leur perception sociétale et la gestion administrative de ces populations.

Pour limiter cette difficulté d’appréhension, il est donc convenu de s’attacher essentiellement à leur dénominateur commun, l’itinérance ou la semi‑itinérance, voire l’habitation en résidence mobile.

D’un point de vue anthropologique, le mode de vie des gens du voyage constitue donc une expression résiduelle d’un modèle très ancien de société itinérante désormais en voie de disparition dans le contexte contrastant d’une sédentarisation débutée avec la naissance et le développement de l’agriculture et qui, désormais, connaît même son apogée avec une hyper‑concentration urbaine de nos sociétés modernes.

Sous l’angle juridique, le mode de vie nomade ou semi‑nomade, et plus globalement l’habitation en résidence mobile illustre surtout et particulièrement la liberté d’aller et de venir.

La République reconnaît ce mode de vie et le protège. Les collectivités locales ont le devoir de mettre à leur disposition des terrains pour que les gens du voyage s’y établissent de manière permanente ou occasionnelle. Ils ont, eux aussi, des devoirs : ceux de respecter le cadre de la législation.

La liberté d’aller et venir, ou liberté de circulation, est internationalement consacrée par la Déclaration universelle des droits de l’Homme du 10 décembre 1948. En droit interne, elle est également constitutionnellement protégée, les sources internes de cette protection trouvent ses fondements dans la DDHC et ses articles 2 et 4, puis dans la Constitution de 1791 garantissant « la liberté à tout homme d’aller, de rester, de partir ».

Ainsi adossée au plus haut niveau de la hiérarchie normative la liberté de circulation est en fait l’une des libertés les plus anciennes de notre droit.

Pourtant force est de constater que cette liberté n’a pas été d’une application limpide s’agissant des gens du voyage puisqu’historiquement nos législations successives ont, au contraire, initialement organisé un encadrement strict de la circulation des "nomades".

Ainsi rappelons l’extrême rigueur de la loi du 16 juillet 1912 quant à la surveillance et au contrôle des déplacements des marchands ambulants, des forains et des « nomades » dont l’objet était de soumettre les gens du voyage à des règles d’identification dont les critères relevaient de la criminologie. Ce système nettement stigmatisant, sinon discriminant, fut abandonné par la loi du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe. La loi de 1969 visait à instaurer un régime unique « d’itinérance » s’appliquant à l’ensemble des non‑sédentaires. Concrètement, ce texte identifiant quatre types de non‑sédentaires avait, néanmoins, laissé subsister un régime d’autorisation préalable dont plusieurs dispositions ont été jugées comme étant inconstitutionnelles au fil du temps et avaient encore amené la Halde à dénoncer, en 2007, ce dispositif qu’elle considérait comme manifestement contraire à l’

Article 1er

L’objet de la présente loi est de mettre en œuvre et de faciliter l’exercice des droits des gens du voyage afin qu’ils jouissent effectivement des mêmes droits que chaque citoyen, tout en affirmant les devoirs leur incombant comme strictement identiques à ceux pesant sur chaque citoyen et dont toute violation soit plus efficacement sanctionnée par la loi.

Article 2

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, après avis ou sur mission d’expertise de la commission nationale consultative des gens du voyage, un rapport évaluant la pertinence d’accorder aux résidences mobiles le statut juridique de logement ou de résidence, avec tous les effets poursuivis ou non y étant liés ainsi que celle d’une hypothèse alternative visant à créer une allocation familiale au logement en résidences mobiles.

Ce rapport s’attache notamment à estimer l’impact budgétaire comparatif de ces options ainsi que leurs effets leviers potentiels sur le niveau d’application de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

Article 3

Après le 5° du IV de l’article L. 302‑5 du code de la construction et de l’habitation, il est inséré un 5° bis ainsi rédigé :

« 5° bis Les aires permanentes d’accueil en état de service destinées à l’installation prolongée de résidences mobiles dont la réalisation est prévue au schéma départemental d’accueil des gens du voyage et qui sont aménagés et implantés dans les conditions prévues à l’article 1er de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

« Un décret en précise les conditions, prévoyant notamment un pourcentage maximum vis‑à‑vis de l’ensemble des logements locatifs sociaux concernés, permettant le décompte effectif des aires d’accueil à l’inventaire annuel des logements locatifs sociaux. »

Article 4

Le 2° du VIII de l’article L. 3211‑7 du code général de la propriété des personnes publiques est ainsi modifié :

1° Après la première occurrence du mot : « voyage », sont insérés les mots : « ainsi que les terrains familiaux locatifs » ;

2° Le mot : « mentionnées » est remplacé par le mot : « mentionnés ».

Article 5

I. – Le 3° du II de l’article 2 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est complété par les mots : « , ainsi que les conditions dérogatoires permettant l’utilisation des aires ne répondant encore que partiellement aux règles leur étant applicables ».

Article 6

Le titre Ier du livre V du code de l’environnement est ainsi modifié :

1° Au 2° du II de l’article L. 512‑7, après le mot : « habitations, », sont insérés les mots : « des aires permanentes d’accueil des gens du voyage, des aires de grand passage, » ;

2° À la deuxième phrase du dernier alinéa de l’article L. 515‑44, après la première occurrence du mot : « habitation, », sont insérés les mots : « les aires permanentes d’accueil des gens du voyage, les aires de grand passage, ».

Article 7

À la fin du 1° du II bis de l’article 2 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, les mots « le règlement intérieur type » sont remplacés par les mots : « le contenu strict et impératif du règlement intérieur, prévoyant notamment expressément la mise à disposition obligatoire de raccordements permanents ou provisions en eau et électricité, ».

Article 8

Le premier alinéa du II de l’article 1er de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi modifié :

1° Le mot : « préalable » est remplacé par le mot : « révisée » ;

2° Après le mot : « départemental, », sont insérés les mots : « établi au plus tard le 31 décembre 2025, ».

Article 9

La section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du code de l’éducation est ainsi rétablie :

« Section 2

« Transports scolaires

« Art. L. 213‑12‑1. – L’État garantit aux gens du voyage un plein accès aux services réguliers publics que sont les transports scolaires dont l’organisation et le fonctionnement relèvent de la responsabilité des départements.

« Les frais de transports individuels ou collectifs des enfants du voyage scolarisables ne relevant pas de l’enseignement à domicile régi par la législation relative à l’instruction en famille, vers les établissements scolaires, étant rendus nécessaires du fait de la localisation des aires permanentes d’accueil ou des aires de grand passage en dehors des périmètres de transports urbains sont supportés par l’État. »

Chapitre II

Prévenir et sanctionner plus efficacement la persistance et l’émergence de certains comportements illégaux

Article 10

Après l’article 9‑1 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, il est inséré un article 9‑1‑1 ainsi rédigé :

« Art. 9‑1‑1. – I. – Pour les rassemblements de cent résidences mobiles ou moins, les communes figurant au schéma départemental et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage définies aux 1° et 3° du II de l’article 1er qui ont satisfait aux obligations qui leur incombent, le cas échéant, en application de l’article 2 peuvent conditionner l’accès à ces aires à une réservation préalable.

« Pour être recevable, une demande de réservation doit être reçue par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale au moins quinze jours francs avant le début du stationnement, de manière dématérialisée. La demande doit mentionner l’identité du demandeur et indiquer, dans le respect du règlement intérieur de l’aire concernée, la période d’occupation souhaitée, le nombre de personnes susceptibles de se prévaloir de la réservation, en particulier les enfants en âge d’être scolarisés, ainsi que les informations nécessaires à l’identification de leurs véhicules.

« L’acceptation expresse ou le silence en réponse à la demande de réservation vaut titre d’occupation de l’aire concernée, dans le respect de son règlement intérieur, pour la durée et selon les modalités renseignées par la demande.

« Tout refus est expressément motivé. Lorsque la demande est recevable, le refus ne peut intervenir qu’à raison :

« 1° Soit du fait que le demandeur n’a pas honoré plusieurs réservations sur une même aire lors d’une même année civile ;

« 2° Soit d’une impossibilité matérielle d’accueil ;

« 3° Soit du maintien de la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.

« Le bénéfice du titre d’occupation est perdu en cas de non‑présentation du demandeur et des personnes susceptibles de se prévaloir de la réservation.

« II. – Lorsqu’un refus est motivé par le maintien de la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, ou une impossibilité matérielle d’accueil, le maire de la commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire desquels est située l’aire saisit le représentant de l’État dans le département afin qu’il identifie et propose au demandeur une ou plusieurs aires de substitution en mesure d’assurer l’accueil, dans le délai de quinze jours suivants la réception de la demande.

« Après accord du demandeur, le représentant de l’État dans le département informe le maire de la commune et le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage sur le territoire desquels sont situées la ou les aires désignées pour cet accueil.

« III. – Il appartient aux représentants de l’État d’une part, de procéder à la nomination d’un médiateur départemental auprès des gens du voyage nommé pour six ans, comme tous les membres de la commission départementale consultative des gens du voyage, et y siège de plein droit.

« Ce médiateur est chargé d’intervenir en coordination avec la direction départementale de la sécurité publique et le groupement de gendarmerie départemental d’autre part, de proposer l’engagement d’une médiation interdépartementale, le représentant de l’État dans le département est l’interlocuteur privilégié des maires, des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des représentants des groupes des gens du voyage en termes de médiation, dont il lui revient strictement d’assurer la coordination. »

Article 11

Le premier alinéa de l’article 322‑4‑1 du code pénal est ainsi modifié :

1° Après le mot : « justifier », il est inséré le mot : « expressément » ;

2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « L’occupant doit justifier de l’identité du propriétaire ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain. »

Article 12

L’article 9 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi modifié :

a) Au quatrième alinéa, le nombre : « sept » est remplacé par le nombre : « quatorze » ;

b) Au cinquième alinéa, les mots : « peut procéder » sont remplacés par le mot : « procède » ;

2° À la première phrase du IV, les mots : « de grande instance » sont remplacés par le mot : « judiciaire ».

Article 13

Après le premier alinéa de l’article 322‑4‑1 du code pénal, sont insérés trois alinéas ainsi rédigés :

« L’installation illicite est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende lorsque concomitamment un bien appartenant à autrui a été dégradé, détérioré ou détruit.

« L’installation illicite est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende lorsque concomitamment un bien destiné à l’utilité publique ou à la décoration publique et appartenant à une personne publique ou chargée d’un service public a été dégradé, détérioré ou détruit.

« L’installation illicite est punie de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende lorsque concomitamment un bien culturel ou un patrimoine archéologique a été dégradé, détérioré ou détruit. »

Article 14

La loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi modifiée :

1° Le II de l’article 9 est ainsi modifié :

a) Le deuxième alinéa est complété par les mots : « , ou s’il est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation » ;

b) Le quatrième alinéa est complété par les mots : « , ou s’il est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation » ;

2° Le premier alinéa de l’article 9‑1 est complété par les mots : « ou s’il est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation ».

Article 15

Le III de l’article 9 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est ainsi rétabli :

« III. – Les dispositions des I, I bis, II et II bis ne sont pas applicables au stationnement des résidences mobiles appartenant aux personnes mentionnées à l’article 1er de la présente loi, exception faite de tout motif d’intérêt général tiré d’une atteinte à l’ordre public portant notamment atteinte à la salubrité, la sécurité, la tranquillité publiques, ou portant atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un dommage écologique avéré ou aux vues de l’imminence de sa réalisation :

« 1° Lorsque ces personnes sont propriétaires du terrain sur lequel elles stationnent ;

« 2° Lorsqu’elles stationnent sur un terrain aménagé dans les conditions prévues à l’article L. 444‑1 du code de l’urbanisme. »

Article 16

Après l’article 9‑1 de la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, il est inséré un article 9‑1‑1 ainsi modifié :

« Art. 9‑1‑1. – Sous réserve des compétences dévolues à la juridiction administrative, en cas d’occupation, en violation de l’arrêté prévu au I de l’article 9, d’un terrain public ou privé, le propriétaire ou le titulaire d’un droit réel d’usage sur le terrain peut saisir le président du tribunal judiciaire aux fins d’ordonner, sur requête, en référé ou en référé heure à heure l’évacuation forcée des résidences mobiles.

« La condition d’urgence prévue aux articles 808 et 834 du code de procédure civile est présumée remplie.

« La nécessité de célérité prévue à l’article 485 du même code face à l’extrême urgence d’obtenir une décision provisoire aux vues de l’imminence d’un dommage est présumée requise dès lors que des branchements sauvages sur le réseau électrique sont constatés. »

Chapitre III

Dispositions diverses

Article 17

I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

II. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

III. – La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.