LEXG
SOC (gauche)
Liste d'extreme-gauche
Exposé des motifs
du PLACSS de l’année 2025 précise que, dans le cas de la France, les ASSO regroupent « l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, les régimes de retraite complémentaire obligatoires », comme l’AGIRC-ARRCO pour les salariés du secteur privé et l’IRCANTEC pour une large partie des agents publics non titulaires, « l’assurance chômage » (UNÉDIC), « les hôpitaux », « la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le Fonds réserve pour les retraites (FRR) ».
B. une nouvelle dégradation des comptes sociaux en 2025
Le solde des administrations de sécurité sociale connaît une nouvelle dégradation en 2025, malgré les excédents dégagés par certains organismes situés hors du champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV (1).
En 2026, le solde des ASSO reviendrait toutefois à l’équilibre, dans un contexte marqué par des transferts supplémentaires au profit de la sécurité sociale et par un ralentissement de la progression des dépenses (2).
Cette trajectoire demeure, en outre, particulièrement sensible à un environnement macroéconomique marqué par une forte incertitude géopolitique et énergétique (3).
1. Un solde des administrations de sécurité sociale en net déficit en 2025
Le solde des ASSO s’établit à – 6,7 milliards d’euros en 2025, en fort recul après un excédent de 1,3 milliard d’euros lors de l’exercice précédent (a). Cette dégradation demeure toutefois partiellement compensée, comme en 2024, par les résultats excédentaires des organismes ne relevant pas du champ des ROBSS et du FSV (b).
a. Une forte dégradation du solde des administrations de sécurité sociale en 2025
Les données de la présente sous‑partie sont exprimées au sens de la comptabilité nationale, laquelle est calculée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) suivant les conventions statistiques régies par système européen des comptes nationaux (SEC 2010).
● Pour rappel, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 fait état d’un déficit public de 5,1 % du produit intérieur brut (PIB), soit un besoin de financement de 152,5 milliards d’euros selon le compte de l’année 2025 publié par l’INSEE le 29 mai dernier ([10]). Ce résultat marque un redressement par rapport à 2024, année au cours de laquelle le déficit public s’était établi à 5,8 % du PIB, soit 169,1 milliards d’euros.
Le rapport d’avancement annuel (RAA) du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) pour les années 2025 à 2029, présenté par le Gouvernement le 22 avril 2026, concomitamment au dépôt du PLRG, fait apparaître que :
– les administrations publiques centrales (APUC) contribuent très majoritairement au déficit public, à hauteur de – 4,3 % du PIB, ce résultat étant essentiellement imputable à l’État ;
– les administrations publiques locales (APUL) présentent, pour leur part, un déficit plus modéré, de – 0,5 % du PIB ;
– enfin, les ASSO enregistrent un déficit de – 0,2 % du PIB, alors qu’elles étaient à l’équilibre en 2024.
prévisions initiales et actualisées pour l’année 2025
(en points de produit intérieur brut)
LFI et LFSS
pour 2025
LPFP
(pour 2025)
LF et LFSS
pour 2026
PLRG et PLACSS
pour 2025
Solde structurel
– 4,8
– 3,3
– 5,1
– 4,9
Solde conjoncturel
– 0,6
– 0,4
– 0,2
– 0,1
Solde des mesures ponctuelles et temporaires
– 0,1
– 0,1
0,0
– 0,1
Solde effectif
– 5,4
– 3,7
– 5,04
– 5,1
Dette au sens de Maastricht
115,5
109,6
115,9
113,0
Prélèvements obligatoires (nets des crédits d’impôt)
43,5
44,4
43,6
42,8
Dépense publique (hors crédits d’impôt)
56,8
55
56,8
56,4
Solde des APUC
– 4,7
– 4,3
– 4,6
– 4,3
Solde des APUL
– 0,6
– 0,2
– 0,5
– 0,5
Solde des ASSO
– 0,1
0,7
– 0,3
– 0,2
Source : LPFP pour 2023 à 2027 ; article liminaire des lois de finances pour 2025 et 2025 et des PLRG et PLACSS de l’année 2025.
● Selon le RAA, le solde des ASSO au titre de l’année 2025 est déficitaire de 6,7 milliards d’euros, soit environ – 0,2 % du PIB. Ce résultat, légèrement meilleur que la prévision rectifiée retenue en LFSS pour 2026 (– 0,3 % du PIB), demeure toutefois inférieur à l’estimation initiale de la LFSS pour 2025 (– 0,1 % du PIB). Il traduit une nette dégradation par rapport à l’excédent de 11,5 milliards d’euros enregistré en 2023, soit 0,4 % du PIB, ainsi qu’au léger excédent de 1,3 milliard d’euros constaté en 2024, correspondant à un solde proche de l’équilibre.
La dégradation du solde des ASSO s’explique, d’après les données contenues dans le RAA, principalement par un ralentissement des recettes, dont la progression (+ 2,4 %) demeure inférieure à celle des dépenses (+ 3,4 %).
Les recettes des ASSO s’établissent à 796,8 milliards d’euros en 2025. Le rendement des cotisations sociales a ralenti (+ 3,8 %, après + 4,5 % en 2024), tout en demeurant supérieur à la progression de la masse salariale du secteur privé (+ 1,8 %), sous l’effet des mesures adoptées en LFSS pour 2024 et 2025 afin de réduire le coût des allègements généraux de cotisations sociales. Le produit des prélèvements sociaux sur le revenu et le patrimoine, principalement constitué de la CSG, a également ralenti (+ 2,2 %, après + 6,2 % en 2024), en raison du ralentissement de la masse salariale du secteur privé et de la moindre revalorisation des pensions de retraite. Enfin, la progression des impôts et taxes affectés aux ASSO, notamment de TVA et de droits sur les tabacs, a elle aussi ralenti (+ 1,4 %, après + 2,6 % en 2024).
Les dépenses des ASSO s’élèvent à 803,5 milliards d’euros en 2025. Elles demeurent portées par le dynamisme des prestations sociales, malgré un ralentissement de leur progression (+ 3,6 % après + 5,3 % en 2024), sous l’effet de la désinflation et des mesures d’économies adoptées en LFSS pour 2025. Cette évolution résulte notamment de la progression des prestations vieillesse (+ 3,4 %), malgré une revalorisation des pensions nettement plus modérée qu’en 2024 (+ 2,2 % contre + 5,3 %), ainsi que du maintien d’un niveau élevé de dépenses dans le champ de l’assurance maladie.
Recettes, dÉpenses et SOlde des ASSO pour l’année 2025
(en milliards d’euros)
Recettes
Dépenses
Solde
Régime général (RG) + FSV
550,5
570,8
– 20,3
ROBSS + FSV
627,8
643,1
– 15,3
UNÉDIC
45,3
45,3
– 0,1
Régimes complémentaires de retraite
108,8
106,9
1,9
CADES
19,3
3,7
15,6
FRR
0,8
2,3
– 1,5
ODASS
131,0
131,8
– 0,8
ASSO – total d’après le RAA
796,8
803,5
– 6,7
Source : rapport d’avancement annuel (RAA) du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) 2025‑2029 au titre de l’année 2025 ; article liminaire du PLACSS de l’année 2024 ; comptes nationaux de l’INSEE pour le solde révisé (28 mai 2025).
b. Des organismes hors ROBSS dont les excédents atténuent le déficit des comptes sociaux mais dont les trajectoires financières demeurent fragiles
Le déficit des ASSO est atténué, comme lors de l’exercice précédent, par les résultats des organismes ne relevant pas du champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et du FSV.
Si les régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires (5,1 milliards d’euros d’après l’annexe 4 du projet de loi) et la CADES (16,2 milliards d’euros d’après l’
Article 1er
Article 1er
: Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2025
Contre la position du rapporteur pour avis, la commission adopte les amendements de suppression CF2 de M. Philippe Brun et CF6 de M. Louis Boyard, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 1er.
Article 2
Article 2
: Approbation, au titre de l’exercice 2025, de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie, des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et de la dette apurée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale
Amendements de suppression CF3 de M. Philippe Brun et CF7 de M. Louis Boyard
M. Louis Boyard (LFI-NFP). La sous-exécution de l’Ondam renvoie à la question de savoir quels soins n’ont pu être prodigués. Les économies demandées étaient de 4 milliards, elles sont en réalité de 5 milliards. Je ne vois pas comment on pourrait rogner davantage sur les dépenses de santé, compte tenu de l’état de nos services de santé et de l’épuisement des personnels, qui ont été un peu oubliés, me semble-t-il, depuis le temps où on les applaudissait tous les jours à vingt heures. Cela justifie la suppression de l’article 2.
M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je ferai l’analyse inverse. Compte tenu des sommes globales en jeu, la sous-exécution est très faible. Il serait d’autant plus dommage de supprimer cet article d’approbation de l’Ondam que, pour la première fois, il a été respecté.
La commission adopte les amendements, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 2.
Article 3
Article 3
: Approbation du rapport retraçant la situation patrimoniale, au 31 décembre 2025, des régimes obligatoires de base, de la Caisse d’amortissement de la dette et du Fonds de réserve pour les retraites et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents et la couverture des déficits constatés pour l’exercice 2025
Contre la position du rapporteur pour avis, la commission adopte les amendements de suppression CF4 de M. Philippe Brun et CF8 de M. Louis Boyard, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 3.
La commission s’étant prononcée pour la suppression de l’ensemble des articles du projet de loi, elle exprime un avis défavorable à son adoption.
*
* *
([1]) Rapports n° 4378 et 4379 de M. Thomas Mesnier, rapporteur général, enregistrés à la présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2021, XVe législature.
([2]) Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
([3]) La production de ces avis par la Cour des comptes est prévue par le 2° de l’article L.O. 111‑4‑6 du code de la sécurité sociale et par l’article L.O. 132‑3 du code des juridictions financières.
([4]) L’établissement du RALFSS par la Cour des comptes est prévu par le 3° de l’article L.O. 111‑4‑6 du code de la sécurité sociale et par l’article L.O. 132‑3 du code des juridictions financières.
([5]) Second alinéa de l’article L.O. 111‑6 du code de la sécurité sociale.
([6]) Deuxième alinéa de l’article D. 114‑3 du code de la sécurité sociale.
([7]) Loi constitutionnelle n° 96‑138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale.
([8]) Respectivement le 5 juin 2024 et le 9 octobre 2024.
([9]) Respectivement le 5 juin 2024 et le 25 septembre 2024.
([10]) INSEE, Le compte des administrations publiques en 2025, INSEE Première, n° 2106, mars 2026.
([11]) Document de cadrage relatif à la négociation de la convention de l'assurance chômage, juillet 2023.
([12]) Article 131 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
([13]) 1° du I de l’article 163 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
([14]) Article 40 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.
([15]) Article 52 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
([16]) UNÉDIC, Situation financière de l’assurance chômage pour 2025-2027, Prévisions financières, février 2026, p. 7.
([17]) Recommandation C/2024/659 du Conseil de l’Union européenne du 21 janvier 2025 approuvant le plan budgétaire et structurel national à moyen terme de la France
([18]) Article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
([19]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026, p. 54.
([20]) Cour des comptes, Ibid, mai 2026, p. 54.
([21]) Rapport n° 1422 de M. Stéphane Delautrette, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur le financement de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 13 avril 2025 (XVIIe législature), p. 8.
([22]) Haut conseil du financement de la protection sociale, Note sur l’état des lieux du financement de la sécurité sociale, janvier 2026, p. 17.
([23]) Idem, p. 19.
([24]) Idem, p. 18.
([25]) Idem.
([26]) Cour des comptes, Ibid, mai 2026, p. 54.
([27]) Article 39 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
([28]) Cour des comptes, La situation financière de la sécurité sociale : une perspective de redressement fragile en 2026, une impasse de financement préoccupante, communication à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, novembre 2025, p 31.
([29]) L’article 38 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoyait un objectif d’amortissement de la dette sociale par la CADES fixé à 16,28 milliards d’euros.
([30]) L’article 1er de la loi n°2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 rectifie l’objectif d’amortissement de la dette sociale par la CADES fixé à 16,2 milliards d’euros.
([31]) c) et f) du 3° et b) et c) du 3° bis de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.
([32]) Article 48 de la LFSS pour 2026 et décret du 30 mars 2026 relatifs au transfert à la CADES des déficits du régime général à effectuer en 2026.
([33]) Cour des comptes, La situation financière de la sécurité sociale : une perspective de redressement fragile en 2026, une impasse de financement préoccupante, communication à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, novembre 2025, p. 33.
([34]) La dette des administrations publiques, au sens du traité de Maastricht, est brute en ce que les actifs financiers ne viennent pas en déduction de celle-ci.
([35]) Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.
([36]) Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.
([37]) Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.
([38]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
([39]) Annexe 2 au PLACSS de l’année 2025 relative à la présentation et à l’évaluation des mesures d’exonération des cotisations sociales, p. 15.
([40]) Relèvent de la catégorie des allègements généraux les trois dispositifs suivants, présentés selon l’état du droit antérieur à la LFSS pour 2025 : la réduction générale dégressive portant sur les salaires compris entre 0 et 1,6 fois le SMIC, dite allègement Fillon ; la réduction forfaitaire de 6 points des cotisations maladie portant sur les salaires compris entre 0 et 2,5 fois le SMIC, dite bandeau maladie ; et la réduction forfaitaire de 1,8 point des cotisations famille portant sur les salaires compris entre 0 et 3,5 fois le SMIC en vigueur au 31 décembre 2023, dite bandeau famille.
([41]) Selon l’annexe 2 au PLACSS, les exemptions d’assiette se distinguent des exonérations de cotisations sociales en ce qu’elles consistent à exclure certains revenus de l’assiette soumise aux cotisations et contributions sociales. Sont notamment concernés les dispositifs de participation financière, tels que l’intéressement et la participation, et les accessoires de salaire, tels que les titres‑restaurant et les chèques vacances.
([42]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025, p. 133.
([43]) Étienne Wasmer et Antoine Bozio, Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, en réponse à la lettre de mission de la Première ministre du 23 novembre 2023.
([44]) M. Marc Ferracci et M. Jérôme Guedj, Rapport d’information déposé en application de l'article 145 du règlement par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur le contrôle de l’efficacité des exonérations de cotisations sociales, Assemblée nationale, n° 1685 (XVIe législature), septembre 2023.
([45]) Article 20 de la LFSS pour 2024 et étude d’impact du PLFSS pour 2025, annexe 9, article 6.
([46]) Il en est rendu compte de manière exhaustive dans les six rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS) qui, ensemble, forment l’annexe 1 du PLACSS.
([47]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement la sécurité sociale, mai 2026, p. 42.
([48]) Depuis 2024, l’effet volume est prépondérant. En 2025, l’effet prix est quasiment nul compte tenu de la mesure de réduction du plafond du revenu d’activité pris en compte : 1,4 SMIC depuis le 1er avril 2025 pour les arrêts de travail maladie.
([49]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026, p. 96.
([50]) Article L. 171-1 du code de la sécurité sociale.
([51]) L’ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention a transformé le compte personnel de prévention de la pénibilité en compte professionnel de prévention. Ce compte permet à des salariés du régime général et du régime agricole, exposés à des facteurs de pénibilité dans leur travail, de partir plus tôt à la retraite, de travailler à temp partiel en étant rémunérés à temps plein ou de bénéficier d’une formation ou d’une reconversion.
([52]) L’article 86 de la LFSS pour 2023 prévoit une réforme du complément de libre choix du mode de garde mise en œuvre progressivement à partir de septembre 2025 : alignement du coût horaire des modes d’accueil individuels sur celui des crèches, extension du droit au CMG jusqu’aux 12 ans de l’enfant pour les familles monoparentales et modification du bénéfice du CMG pour les parents séparés qui accueillent leurs enfants dans le cadre d’une résidence alternée.