avis sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2023 (n°4).

 : Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2023

Contre l’avis du rapporteur pour avis, la commission adopte les amendements de suppression CF2 de Mme Sophie Pantel, CF6 de Mme Élise Leboucher, CF10 de M. Matthias Renault et CF16 de M. Tristan Lahais.

En conséquence, elle émet un avis favorable à la suppression de l’article 1er.

 : Approbation, pour l’exercice 2023, des dépenses constatées de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie, des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et celles qu’il met en réserve et du montant de la dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale

Amendements de suppression CF3 de Mme Sophie Pantel, CF7 de Mme Élise Leboucher et CF17 de M. Tristan Lahais

M. Damien Maudet (LFI-NFP). Partout en France, les hôpitaux craquent, comme à Limoges en début de semaine, où quatre-vingts patients étaient dans les couloirs des urgences. Partout, les infirmiers, les aides-soignants et les médecins donnent l’alarme. Ils n’ont pas les moyens d’exercer correctement leur métier. Ce n’est pas le fruit du hasard ni le résultat d’un processus naturel, mais la conséquence d’un Ondam bien trop faible. Quasiment tous les hôpitaux sont en déficit et les conférences hospitalo-universitaires ont dénoncé la situation financière la plus grave depuis 1958, date de la création des CHU, les centres hospitaliers universitaires. Le projet de budget pour 2025 ne nous rassure pas du tout. Vous dites que vous ne supprimerez que des postes administratifs quand l’enjeu est de permettre à chacun de soigner ou d’être soigné.

M. Tristan Lahais (EcoS). La situation est grave également pour les Ehpad : 80 % n’ont pas réussi à équilibrer leurs comptes en 2023. L’ensemble des professionnels de santé s’accorde à juger que l’Ondam est insuffisant. Dans le même temps, on constate une sous-consommation de quelque 100 millions d’euros des crédits alloués aux personnes âgées et en situation de handicap. Concrètement, cela se traduit dans les départements par des plans d’aide exceptionnelle financés par les budgets des collectivités territoriales : c’est un transfert de charges qui ne dit pas son nom.

M. Jean-Didier Berger, rapporteur pour avis. Supprimer l’article 2 n’aura aucun effet sur la réalité que vous évoquez. Pour améliorer la situation, mieux vaudrait émettre des propositions.

Monsieur Lahais, vous indiquez dans l’exposé sommaire de votre amendement que l’Ondam a augmenté de 0,2 milliard, or il a progressé de 0,6 milliard depuis 2022. Par ailleurs, vous y dénoncez une « chasse disproportionnée aux arrêts maladie ». Aucun employeur n’approuverait cette expression. Entre 2017 et 2022, les dépenses d’indemnisation des arrêts de travail pour maladie du régime général sont passées de 7,7 à 12 milliards – ni l’inflation ni l’augmentation des salaires ne peuvent expliquer cette hausse de 56 %. Si cette chasse existait, il faudrait revoir les armes des chasseurs. Je ne crois pas que nos concitoyens soient frappés d’épidémies qui justifient une telle évolution, que nous ne pouvons pas nous permettre.

Avis défavorable.

La commission adopte les amendements de suppression.

En conséquence, elle émet un avis favorable à la suppression de l’article 2.

 : Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2023

Amendements de suppression CF4 de Mme Sophie Pantel, CF8 de Mme Élise Leboucher et CF18 de M. Tristan Lahais

M. Philippe Brun (SOC). L’amendement vise à supprimer l’article 3 qui prévoit l’approbation de l’annexe présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale. Depuis 2017, le Gouvernement a augmenté le passif net de la sécurité sociale de 3,7 milliards, c’est-à-dire qu’il l’a endettée d’autant. Cela s’explique par un fort recours à l’emprunt et par l’ampleur des déficits, en raison de sous-financements constants, dus aux exonérations de cotisations sociales – celles-ci ont augmenté de 9 milliards en deux ans, pour atteindre 71 milliards en 2023.

M. Jean-Didier Berger, rapporteur pour avis. Vous évoquez l’appauvrissement structurel des ressources de la sécurité sociale mais les recettes des Robss et du FSV ont augmenté de 27,5 milliards entre 2022 et 2023. En outre, l’État compense plus de 96 % des allégements sociaux, par l’affectation de crédits budgétaires et de produits de TVA, à hauteur de 72,1 milliards en 2023.

La commission rejette les amendements de suppression.

Amendement CF9 de M. Matthias Renault

M. Philippe Lottiaux (RN). Nous proposons de réintégrer la dette covid dans le budget de l’État. La situation est anormale et cela pèse sur les comptes sociaux.

M. Jean-Didier Berger, rapporteur pour avis. La reprise de la dette covid regroupe un ensemble hétérogène de passifs : 31 milliards d’euros de déficits constitués au 31 décembre 2019 ; 13 milliards d’euros, soit un tiers de la dette hospitalière, dont le principe et les modalités de la reprise avaient déjà été arrêtés lorsque la crise sanitaire s’est déclenchée ; 92 milliards d’euros pour combler les déficits prévisionnels des années 2020 à 2023 liés à la pandémie – j’ai précisé que 7 milliards n’étaient pas couverts par une reprise de dette. On peut, comme je le fais, critiquer ces choix, mais la situation est celle-là. Le transfert à la Cades d’une dette de 136 milliards d’euros se justifiait par le respect de l’équilibre financier de la sécurité sociale, qui relève de la compétence du législateur. Je le répète, il faudra de toute façon payer cette dette, qui constitue bien une dette sociale. Quelque nom qu’on lui donne, nous avons l’obligation de mieux gérer nos comptes sociaux si nous voulons préserver notre modèle social, auquel nous sommes tous attachés.

Avis défavorable.

La commission adopte l’amendement CF9.

Amendements CF11 et CF12 de M. Matthias Renault

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous menons une quête pour tracer les engagements financiers de la France sur les marchés internationaux et pour identifier les détenteurs des titres. L’amendement CF11 tend à suivre les titres émis par la Cades afin de connaître l’origine géographique des investisseurs, donc d’avoir conscience des risques de dépendance susceptibles d’affecter notre souveraineté. L’amendement CF12 vise à savoir si les titres sont détenus par des fonds de pension ou des fonds souverains, pour les mêmes raisons. Je m’étonne d’ailleurs que, depuis deux ans, le groupe Rassemblement national accomplisse en solitaire – sans doute avec nos alliés ciottistes – ce travail visant à connaître l’origine exacte des investisseurs.

M. Jean-Didier Berger, rapporteur pour avis. Je vous donne acte de la constance de votre groupe en la matière. Il serait probablement intéressant de connaître plus précisément, par pays, la répartition géographique des investisseurs, toutefois on connaît déjà les grandes zones : la dette sociale est très majoritairement détenue en Europe.

Vous défendez ici des amendements d’appel, comme vous le savez, car cette mesure n’a pas sa place dans le présent texte. Vous pourriez les déposer à nouveau lors de l’examen du PLFSS pour 2025, sauf à ce qu’ils soient déclarés irrecevables ou que la mesure soit censurée.

Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie (DR). J’ai présidé le comité de surveillance de la Cades jusqu’à la dissolution. Elle dispose de données relatives aux émissions ; le rapport d’activité fournit des informations et vous pouvez la solliciter.

La commission rejette successivement les amendements CF11 et CF12.

La commission émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 3.

Elle émet ainsi un avis défavorable à l’adoption de l’ensemble du projet de loi.

([1]) Rapports n° 4378 et 4379 de M. Thomas Mesnier, rapporteur général, enregistrés à la présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2021, XVe législature.

([2]) Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([3]) L’article liminaire du PLACSS pour l’année 2022, déposé le 24 mai 2023, avait fait l’objet de l’amendement n° 18 du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale. Cet amendement actualisait les montants des dépenses et du solde des ASSO afin de tenir compte des dernières données sur les comptes nationaux au titre de l’année 2022, publiées par l’INSEE le 31 mai 2023. Le PLACSS pour 2022 a été rejeté successivement par l’Assemblée nationale et par le Sénat.

([4]) INSEE, Le compte des administrations publiques en 2023, INSEE Première, n° 1998, mai 2024.

([5]) Le rapport du Gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 2024 anticipait une augmentation du déficit des ROBSS et du FSV à 16,6 milliards d’euros en 2024.

([6]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022‑836 DC du 10 mars 2022 – Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (cons. 18).

([7]) Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale.

([8]) Avis n° 2728 de M. Michel Lauzzana, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 5 juin 2024.

([9]) Les ROBSS assurent, chacun pour leurs assurés respectifs, la couverture contre un ou plusieurs risques sociaux. Le régime général des salariés du secteur privé occupe une place prépondérante parmi l’ensemble des ROBSS, représentant 492,8 milliards d’euros de dépenses et 482,1 milliards d’euros de recettes en 2023, soit respectivement 80,7 % et 80,6 % du total des ROBSS pour cet exercice. En application du 1° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale, l’annexe 1 du PLFSS de l’année présente la liste des ROBSS.

([10]) Le FSV, créé par l’article 1er de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, est le seul « organisme concourant au financement des [ROBSS] » au sens du code de la sécurité sociale. 

([11]) Rapport du Gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale. Résultats 2023. Prévisions 2024, mai 2024, p. 27.

([12]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024, p. 58.

([13]) Annexe 7 au PLACSS de l’année 2023, Comptes définitifs du FSV, de la CADES, du FRR et des organismes ou fonds financés par les régimes obligatoires de base, p. 34.

([14]) Rapport du Gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale. Résultats 2023. Prévisions 2024, mai 2024, p. 27.

([15]) Article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

([16]) c) du 3° et b) du 3° bis de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

([17]) I de l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale.

([18]) Selon l’annexe 7 au PLACSS de l’année 2023, les produits du FSV nets des charges de recouvrement s’élèvent à 20,4 milliards d’euros en 2023, les fractions de CSG sur les revenus de remplacement et sur les revenus du capital s’établissant respectivement à 8,6 milliards d’euros et 12,1 milliards d’euros.

([19]) Rapport du Gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale. Résultats 2023. Prévisions 2024, mai 2024, p. 162.

([20]) Cour des comptes, rapport précité, mai 2024, p. 91.

([21]) 4° de l’article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale.

([22]) Annexe 3 au PLACSS de l’année 2023, ONDAM et dépenses de santé, p. 11.

([23]) Cour des comptes, rapport précité, mai 2024, p. 89.

([24]) Cour des comptes, rapport précité, mai 2024, p. 89.

([25]) Annexe 5 au PLFSS pour 2024, ONDAM et dépenses de santé, p. 31.

([26]) Chacune des publications mensuelles de la caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) sur les remboursements de soins du régime général au titre de l’année 2024 fait état d’une baisse du remboursement des soins dentaires. Les dernières données disponibles à la date de publication du présent rapport rendent compte d’une diminution desdites dépenses de 7,8 % en août 2024 par rapport à août 2023 et de 5,3 % en rythme annuel (CNAM, Remboursements à fin août 2024, communiqué de presse du 24 septembre 2024).

([27]) Cour des comptes, Certification des comptes du régime général de sécurité sociale. Exercice 2023, mai 2024.

([28]) Cour des comptes, rapport précité, mai 2024, p. 70.

([29]) Dans son précédent rapport de certification, portant sur l’exercice 2022 , la Cour des comptes précisait la nature des principales erreurs déclaratives non détectées au bout de neuf mois. Ces dernières représentaient 7,7 milliards d’euros, soit 10,4 % du montant des prestations versées. Les indus et rappels non détectés concernaient principalement les opérations réalisées par le réseau des CAF pour le compte de tiers, telles que la prime d’activité (État), le RSA (État et départements) et les aides au logement (État). En 2022, trois prestations étaient ainsi à l’origine de 82 % du montant estimé d’indus et de rappels non détectés au bout de 9 mois : 2,4 milliards d’euros pour la prime d’activité, 2 milliards d’euros pour le RSA et 1,9 milliard d’euros pour les aides au logement (p. 104). 

([30]) La Cour des comptes signale que les agrégats visés par les deux indicateurs évoqués dans le présent rapport « ne peuvent être additionnés dans la mesure où une partie des erreurs relève concomitamment de chacun d’eux » (Cour des comptes, rapport précité, mai 2024, p. 77).

([31]) Cour des comptes, rapport précité, mai 2024, p. 70.

([32]) En application du décret n° 2024-693 du 5 juillet 2024 portant expérimentation des déclarations préremplies de ressources pour l’attribution du revenu de solidarité active et de la prime d'activité, l’expérimentation concerne les bénéficiaires du RSA et de la prime d’activité résidant dans les départements des Alpes-Maritimes, de l’Aube, de l’Hérault, des Pyrénées-Atlantiques et de la Vendée.

([33]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024, p. 190.

([34]) Voir en ce sens l’exposé sommaire de l’amendement n° CF6 déposé par Mme Marianne Maximi et plusieurs de ses collègues sur le PLACSS de l’année 2023.

([35]) Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

([36]) Loi n° 2004‑810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.

([37]) Annexe 2 au PLACSS de l’année 2023, Présentation et évaluation des mesures d’exonération de cotisations sociales, p. 16.

([38]) Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi et loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

([39]) L’article 13 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014, l’article 18 de la LPFP 2012-2017 et l’article 23 de la LPFP 2014-2019 ont successivement introduit des mécanismes d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales.

([40]) Selon l’annexe 2 au PLACSS, le coût total des niches sociales s’élève à 90,1 milliards d’euros en 2023 en intégrant les exemptions d’assiette dont le montant peut être évalué. Ces dernières se distinguent des exonérations de cotisations sociales en ce qu’elles consistent à exclure certains revenus de l’assiette soumise aux cotisations et contributions sociales. 

([41]) Rapport d’information n° 1685 de MM. Marc Ferracci et Jérôme Guedj, en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur le contrôle de l’efficacité des exonérations de cotisations sociales (Mecss), enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 28 septembre 2023, p. 36.

([42]) Rapport de MM. Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, octobre 2024.

([43]) Le « bandeau » maladie consiste en une réduction proportionnelle de 6 points des cotisations d’assurance maladie pour toutes les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC (article L. 241-2-1 du code de la sécurité sociale), tandis que le « bandeau » famille consiste en une réduction proportionnelle de 1,8 point des cotisations familiales pour toutes les rémunérations inférieures à 3,5 SMIC (article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale).