Nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes

Mesdames, Messieurs,

En cette période extrêmement difficile pour le pouvoir d’achat des Françaises et des Français, l’État se doit de trouver des solutions financières crédibles et ambitieuses, permettant de retrouver des gages de confiance en allégeant le poids de la fiscalité pesant sur nos concitoyen·nes.

Alors que l’exaspération des citoyens face à la vie chère et aux inégalités croissantes est à son comble, la privatisation des autoroutes a renforcé les inégalités en imposant aux usagers des tarifs de péage toujours plus élevés. Depuis leur privatisation, de nombreux rapports, enquêtes et avis institutionnels sont venus apporter leur pierre à l’édifice, et confortent notre proposition de ne pas reconduire la cession de la gestion des autoroutes à des entreprises privées.

Les sociétés concessionnaires ont engrangé une rente indue sans véritable risque financier, et le droit public interdit toute indemnisation excessive. Dans ces conditions, l’État peut et doit reprendre le contrôle des autoroutes, pour corriger une injustice économique et ainsi garantir l’intérêt général. Pourquoi donc la puissance publique continuerait‑elle à laisser ces monopoles de fait et les rentes financières associées aux mains de grands groupes privés plutôt que de faire revenir ces actifs stratégiques au sein du giron public ?

La renationalisation des autoroutes est une mesure juste, nécessaire et réaliste pour restituer aux citoyens un bien public cédé dans des conditions contestables. Elle permettrait de baisser le montant des péages, de renforcer l’entretien du réseau et de financer des alternatives de transport durables.

Le groupe parlementaire de La France Insoumise avait déposé une proposition de loi allant dans ce sens lors de la XVe législature, porté par Mme Bénédicte Taurine ([1]), dont nous souhaitons saluer le travail de recherches et d’auditions. Les propositions formulées dans le texte qui vous est présenté reprennent ses conclusions, et les complètent en demandant l’interdiction du renouvellement des concessions autoroutières existantes.

I. Tout d’abord, il faut se rappeler que la décision de privatiser les concessions d’autoroutes s’est faite dans de mauvaises conditions.

La privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) en 2006, initiée par M. Dominique de Villepin et annoncée lors de son discours de politique générale devant l’Assemblée nationale le 8 juin 2005, demeure un sujet hautement controversé. En effet, dès son origine, cette privatisation portait en elle les germes de critiques et de doutes quant à sa pertinence politique et économique. Pour rappel, les décisions de cession, annoncées par M. Thierry Breton, ministre de l’économie, et M. Dominique Perben, ministre des transports, le 18 juillet 2005, concernaient trois grands acteurs : la Société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF/SAPN), Autoroutes du Sud de la France (ASF/ESCOTA) et Autoroutes Paris‑Rhin‑Rhône (APRR/AREA).

Même si la procédure de cession était légale et qu’il n’y avait pas d’obligation d’autorisation législative, celle‑ci a fait l’objet d’une validation par un avis de l’assemblée générale du Conseil d’État ainsi qu’une évaluation par la Commission des participations et des transferts. Le processus a néanmoins été entaché de plusieurs zones grises et d’incompréhensions liées à la détermination des montants de la cession. Par exemple, l’évaluation du Conseil d’État s’est révélée profondément insuffisante. Selon la Cour des comptes, l’État n’a fait appel qu’à une seule banque de conseil pour l’ensemble des opérations d’ouverture du capital des SCA, une décision qui a jeté le discrédit sur la procédure. Cette erreur aurait conduit à une sous‑évaluation manifeste de la valeur des infrastructures autoroutières, estimée à au moins 10 milliards d’euros ([2]).

Un autre point d’interrogation porte sur la non‑révision des contrats de concessions avant la privatisation des sociétés concessionnaires, malgré les modifications apportées au cadre juridique, fiscal et comptable au début des années 2000 pour se conformer aux exigences européennes. Ces adaptations, bien qu’importantes, n’ont pas permis de réexaminer en profondeur l’équilibre contractuel entre l’État, en tant que concédant, et les concessionnaires. Le rapport Delahaye ([3]) souligne d’ailleurs que cet équilibre, pourtant crucial, est resté inchangé avant l’ouverture minoritaire du capital des SEMCA, puis avant la privatisation totale en 2006. Ceci aurait abouti à un transfert de monopoles d’État vers des monopoles privés, sans garantir un avantage économique ou social pour les usagers ni une amélioration de la gestion des infrastructures.

Si de nombreuses contre‑vérités toujours présentes dans le débat public doivent être démenties, il demeure probable que l’État aurait pu mieux valoriser ce patrimoine de la Nation que constituaient les sociétés d’autoroutes.

Lors de cette opération, l’État a perçu 14,8 milliards d’euros pour la privatisation de la totalité des SCA historiques. Si l’on y ajoute le 1,7 milliard d’euros issus de l’ouverture minoritaire du capital d’Autoroutes du sud de la France (ASF) en 2002, les recettes totales s’élèvent à 16,5 milliards d’euros ([4]).

Pourtant, et comme souligné plus tôt, une analyse plus approfondie montre que ce montant est très éloigné de la valeur réelle de ces infrastructures. Un écart significatif que la Cour des comptes n’a pas manqué de souligner, ce « cadeau » aux opérateurs privés résultant notamment de la mauvaise évaluation des concessions restantes. En effet, les années résiduelles des concessions, jugées « trop lointaines pour que le marché sache bien les valoriser », ont été sous‑appréciées, entraînant une sous‑évaluation systématique de leur valeur économique.

Enfin, la privatisation des concessions autoroutières en France a non seulement amputé l’État de revenus importants, mais elle a aussi révélé, avec le temps, que ces infrastructures étaient bien plus rentables qu’initialement estimées.

Aujourd’hui, les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) se portent remarquablement bien. Leur chiffre d’affaires annuel dépasse les 8 milliards d’euros, avec une progression impressionnante de 42,3 % entre 2009 et 2016, d’après le Commissariat général au développement durable (CGDD) ([5]). Et, en dépit de leur privatisation, les SCA contribuent encore financièrement à l’État à travers la fiscalité. Entre 2006 et 2018, leur activité aurait généré environ 50 milliards d’euros de recettes fiscales pour l’État, réparties entre la fiscalité spécifique (taxe d’aménagement du territoire, redevance domaniale) et la fiscalité générale (impôts sur les sociétés, TVA). Cependant, ces contributions restent largement en deçà des revenus directs que l’État aurait perçus en conservant ces concessions.

Effectivement, les concessions autoroutières représentaient une source de revenus régulière et significative pour l’État avant leur privatisation. On estime qu’entre 2019 et 2032, elles auraient pu rapporter environ 37 milliards d’euros de dividendes à l’État si elles étaient restées publiques ([6]). Et en cédant ce patrimoine stratégique, l’État a également privé l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 1 à 2 milliards d’euros de recettes annuelles sans compensation équivalente ([7]). Cette perte de financement complique grandement la capacité de l’AFITF à remplir ses missions, notamment le soutien à de nouveaux projets territoriaux, ce qui pénalise directement les investissements dans les infrastructures futures.

II. Ces failles originelles ont pris de l’ampleur jusqu’à produire des conséquences absolument insupportables pour les usagers.

En effet, les tarifs des péages, plus rentables qu’anticipés, sont devenus insupportables pour de nombreux Français. Ainsi, dans un sondage Ifop ([8]), pas moins de 65 % des personnes interrogées n’empruntent plus ou moins souvent les autoroutes tant le coût des péages est devenu rédhibitoire.

La renationalisation des autoroutes est aussi une revendication centrale portée par le mouvement des Gilets Jaunes, qui a émergé en réponse à l’augmentation des taxes et à la vie chère. Dans leur plateforme du 29 novembre 2018, les Gilets jaunes exprimaient une aspiration forte à une meilleure répartition des richesses et à une baisse des taxes pesant sur les citoyens. Les initiatives symboliques de « péages gratuits », organisées dans ce cadre, témoignent d’un rejet massif du système actuel, perçu comme profondément injuste. Cette proposition est également inscrite dans le programme de la France insoumise, l’Avenir en Commun, qui fait de la renationalisation des autoroutes un enjeu majeur pour restaurer l’intérêt général et garantir une gestion publique des infrastructures stratégiques du pays. Dans un contexte où la fronde contre la vie chère et les taxes est légitime, la renationalisation des autoroutes apparaît comme une solution crédible et nécessaire pour soulager les usagers et réaffirmer la primauté du service public sur les logiques de marché.

En effet, la privatisation des autoroutes en France a entraîné une hausse considérable des tarifs des péages, nettement supérieure à l’inflation, et une rentabilité exceptionnelle pour les sociétés concessionnaires. Ces évolutions, souvent au détriment des usagers, illustrent les dérives d’un modèle devenu une « rente », selon l’Autorité de la concurrence. Dès 2013, la Cour des comptes notait que les contrats de concession autorisent des hausses annuelles de tarifs basées sur l’inflation ou les travaux entrepris, ce qui a conduit à une augmentation des péages difficilement supportable pour les usagers. En 2014, l’Autorité de la concurrence allait plus loin en qualifiant la rentabilité des concessions de « largement déconnectée des coûts », renforçant l’idée d’une situation de rente pour les sociétés gestionnaires ([9]).

D’autres chiffres confirment cette analyse. Rien qu’en 2017, selon les chiffres de l’ARAFER, (aujourd’hui Autorité des transports), les sociétés concessionnaires d’autoroutes ont réalisé un excédent brut d’exploitation de 7,3 milliards d’euros pour un chiffre d’affaires de 10 milliards d’euros, soit une marge brute de 73 %. Dans le même temps, les tarifs des péages avaient augmenté de 20 % en dix ans, bien au‑delà de l’inflation. En parallèle, les concessionnaires historiques ont récupéré près de trois fois le prix d’achat initial des infrastructures. Et cette accumulation de profits devrait se poursuivre : la commission d’enquête du Sénat sur les concessions d’autoroutes a estimé, dans son rapport de 2021, que les niveaux de rentabilité resteront extrêmement élevés ([10]). À titre d’exemple, Vinci devrait percevoir des dividendes cumulés de l’ordre de 20,7 milliards d’euros sur la période 2020‑2036.

La privatisation des autoroutes s’est ainsi traduite par une double injustice. D’un côté, les usagers supportent des hausses de tarifs injustifiées, tandis que de l’autre, les concessionnaires bénéficient d’un modèle économique qui leur garantit des revenus massifs, bien au‑delà des attentes initiales. Cette situation soulève des questions fondamentales sur la pertinence et l’équité des choix opérés en matière de gestion des infrastructures publiques.

De plus, les failles des différentes clauses des contrats ont entraîné leur non‑respect par les compagnies d’autoroute. Déjà en 2014, l’Autorité de la concurrence soulignait un déséquilibre manifeste dans les contrats au bénéfice des sociétés concessionnaires. Elle qualifiait leur rentabilité nette d’ « exceptionnelle », considérant qu’elle « n’apparaît justifiée ni par leurs coûts ni par les risques auxquels elles sont exposées » ([11]). Ce constat aurait pu justifier une révision des contrats au nom de l’intérêt général ou la mise en œuvre d’une nouvelle politique autoroutière plus équitable, mais ces recommandations sont restées sans suite.

Par ailleurs, des travaux prévus dans les contrats et déjà financés par des hausses des tarifs des péages ne sont parfois pas réalisés par les concessionnaires ([12]). Un exemple frappant concerne l’échangeur de l’agglomération de Pau, via l’A64. Le Conseil d’État avait pourtant statué que sa réalisation relevait de la responsabilité d’ASF (Autoroutes du Sud de la France), sans participation des collectivités ni nouvelle hausse des péages.

Pourtant, des solutions existent pour forcer les sociétés concessionnaires d’autoroutes à mettre en œuvre ces travaux. Ainsi, selon l’